지방분권개헌 국회가 답할 차례
180326월 전남일보 기고글
지방분권개헌 국회가 답할 차례
대통령이 개헌안을 발의했다. 여당은 환영, 제1야당은 관제개헌이라며 반발하고 있다. 작년 이맘 때 민주당, 한국당, 국민의당 할 것 없이 주요 정당의 대통령 후보들은 똑같이 올 지방선거와 개헌국민투표를 같이 하자고 약속했었다. 그런데 이제는 딴 이야기를 한다. 야당도 책임있는 국민의 정당이다. 그러니 지방선거 유불리를 따져 반대부터 하고 보는 태도는 고쳤으면 한다.
이번 대통령 제출한 개헌안에는 지방분권과 관련하여 중요한 조문이 포함되었다. 제1조 제3항 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다.”가 그것이다. 지금까지 대한민국은 중앙집권국가다. 국세와 지방세의 비율은 8:2이며, 수도권에만 인구의 절반이 산다. 권력도, 일자리도 다 수도권이다. 수도권은 거기에 사는 것만으로도 1등 국민이고, 나머지는 2등 국민이다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 앞서 정부들도 지방분권특별법 등을 만들어 정책을 펼쳐 왔지만 신통치 않았다. 1949년 제정해 지금까지 적용하는 지방자치법이 있지만 지방분권, 즉 지방이 실질적인 힘을 가지고 자주적인 의사결정을 하는 법률적 근거로 기능을 하지 못했다. 지금까지의 이러한 한계들을 극복하는 총론적인 방향이 지방분권국가인데 개헌안에서 향후 국가운영의 방향을 지방분권국가 지향으로 분명히 해 저출산, 고령화, 양극화, 4차산업혁명 시대에 지방소멸의 위기를 극복할 대안으로 지방분권국가 설정은 방향을 제대로 잡은 것이라고 생각한다.
아울러 중앙정부는 그냥 ‘정부’라고 하면서 지방정부는 ‘지방자치단체’로 불러 은연중에 지방을 중앙보다 급이 낮은 하부단위로 격하하고, 사단법인이나 재단법인처럼 일개 단체에 불과한 것처럼 부르던 것을 바로 잡아 ‘지방정부’로 바꾸로, 집행부라 부르는 것은 ‘지방행정부’로 바꿔 제출한 것도 중요한 변화다. 사법, 국방, 외교 등을 제외하고, 나머지는 중앙정부와 동일한 수준의 일을 하는데도 일개 단체 취급을 해 온 일본식 용어를 그대로 사용한 관행을 극복한 것은 환영할 만한 일이다.
지방분권 내용에서는 지방정부 조직과 운영의 구체적인 내용을 조례로 정하도록 자주조직권을 확대한 점, 중앙과 지방의 사무배분은 주민에 가까운 지방정부가 우선하도록 명시해 자치행정권을 강화한 점, 조례제정을 범위를 확대한 점, 법률에 위반되지 않는 범위에서 세목, 세율, 징부방법 등을 지방이 정할 수 있도록 지방세조례주의를 도입한 점은 매우 긍정적이다. 그러나 조례제정의 범위가 기존 “법령의 범위에서” 에서 “법률에 위반되지 않는 범위”로 시행령을 통한 지방통제 부분이 빠진 점은 좋으나 결국 법률로서 자치입법권을 제약할 할 수 있고, 지방세와 관련해서도 “법률에 위반되지 않는 범위에서”만 자치세목을 만들 수 있도록 한 점은 자치권의 제약이 온존될 소지가 있어 아쉬운 대목이다.
이번 개헌안에 특이한 점은 법률에 의해 이미 시행되고 있는 주민발안, 주민소환, 주민투표제가 개헌안에 반영된 점이다. 이는 지방자치에 주민참여를 보다 강화하는 점으로 의미가 크다. 하지만 문제는 개별 법률과 제도에서 주민들의 참여가 제한되는 점이 문제다. 개헌과 함께 주민발안, 주민투표, 주민소환제도에 주민의 참여가 보다 쉽게 이뤄지도록 개별적인 법률과 제도가 함께 개선되기를 기대해 본다.
대통령이 개헌안을 제출했다. 이제 국회가 답할 차례다. 대통령이 국외 순방을 하면서 개헌안을 제출할 것에 대해, 직접 서명하지 않고 전자서명을 한 것에 대해 문제 삼는다. 문재인 대통령이 해당되지 않음에도 불구하고 정권연장음모라며 4년 연임제를 비판한다. 일을 하려면 방법을 찾고, 일을 안하려면 구실을 찾는다. 정부를 비방하려는 구실을 찾는 모양이다. 그러나 옹색하다. 개헌안 내용 중에 합의되는 것은 논란을 삼지 말고, 권력구조, 선거구제, 총리추천제 등 각 당의 이해관계가 있는 것을 신속하고도 집중적으로 협의해 국민의 기대에 부응하는 결론을 내렸으면 한다.
개헌안 중 지방분권과 관련해서는 1948년 7월 제헌헌법 이후 70년 만에 손을 본다. 개헌안이 정쟁과 갈등을 넘어 지방분권국가의 방향을 담는 주춧돌이 되기를 기대한다.