지방의회 의정활동 비교분석 과제물
지방의회 의정활동 비교분석 과제물
- 지방행정특론 2주 과제물
- 수업일시: 190910화15:00
- 담당교수: 박찬영
대구경북과 광주전남을 중심으로 한
지방의회 의정활동의 비교분석
안경욱(중국문화원장, 행정학)
이시경(계명대학교 교수, 행정학)
<차 례>
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 이론적 배경
1. 지방의회의 의의
2. 지역과 행정계층에 따른 지방의회의 특성
3. 지방의회 의정활동의 연구내용
Ⅲ. 조사설계 및 분석틀의 설정
1. 조사설계
2. 분석틀의 설정
Ⅳ. 지방의회 의정활동 분석
1. 의결기능의 분석
2. 통제기능의 분석
3. 대표기능의 분석
Ⅴ. 결론
Ⅵ. 의견
<요 약>
이 논문에서는 도시와 농촌이라는 지역과 광역과 기초라는 자치계층에 따른 의원들의 의정활동 특성을 비교분석하고, 바람직한 의정활동 수행을 위한 정책방안을 제시한다. 구체적으로 대구경북과 광주전남의 8개 지방의회를 선정하여 의정활동을 정량적으로 분석하여 지역과 계층이 지방의회의 의정활동에 어떠한 영향을 미치는지 살펴본다.
분석결과, 전체적으로 도시지역 의원들이 농촌지역 의원들에 비해 활발한 의정활동을 하였으며, 기초의회 의원들도 광역의회 의원들 못지않게 활발한 활동을 하였다. 아울러 의회직원에 대한 집행기관의 인사권 독점과 지방의원들에 대한 행정지원 부족은 의정활동을 제약하는 요인으로 분석되었다. 따라서 의원들이 의정활동을 강화하기 위해서는 우선적으로 입법정책지원기관의 설치 및 강화가 필요하고, 의회직원에 대한 인사권이 독립되어야 한다.
Ⅰ. 서론
이 연구에서는 도시와 농촌, 기초와 광역으로 지방의회 유형을 구분하고, 지역과 계층에 따라 지방의회 의원들의 의정활동이 어떻게 나타나는지 탐색한다. 이를 위해 지방의회에 대한 이론을 근거로 대구, 광주, 경북, 전남 등 4개 광역의회와 대구 달서구, 광주 북구, 경북 여천, 전남 화순군 등 4개 기초의회 등 8개 지방의원들의 의정활동을 의결기능, 통제기능, 대표기능으로 구분하여 비교분석을 수행하였다.
Ⅱ. 이론적 배경
1. 지방의회의 의의
지방자치에서 지방의회는 보통,평등,직접,비밀투표로 주민에 의해 선출된 주민의 대표기관으로 자치단체의 의사를 결정하고, 집행기관을 감시하는 최고의사결정기관이다. 지방의회는 법률에 의해 주어진 범위 내에서 적접한 절차를 거쳐 자치단체의 정책과 예산 등 공공사무에 관한 주요한 의사를 다수결의 원리에 따라 결정한다. 지방의회에서 결정된 의사는 지방자치단체의 공식적인 의사로서 구속력을 가진다. 대의제 민주주의하에서 지방의회는 지방자치단체와 더불어 지방자치의 한 축으로 지방자치의 필수적이고 핵심적인 기관으로 역할을 한다.
지방의회는 예산, 정책, 각종 사업 등에 관한 사항을 심의의결하는 의결기관의 지위를 가지고 있다. 특히 자치법규로서 조례를 제정하는 입법기관의 지위를 가진다. 이와 함께 행정사무감사와 조사를 통해 자치단체, 즉 집행기관이 지방의회 의결사항과 행정업무를 성실히 수행하고 있는지 감독하고 지시할 수 있는 견제와 통제기관으로서의 지위를 가진다.
2. 지역과 행정계층에 따른 지방의회의 특성
1) 도시지역 의회와 농촌지역 의회의 특성 비교
도시지역 의회는 광역시, 자치구 의회를, 농촌지역 의회는 도,시,군의회가 있다. 지방자치법상 기초와 광역의회의 기능과 역할, 도시와 농촌지역 의회 간의 차이는 없다. 다만, 농촌지역은 도시지역과 달리 범위가 광범위하고, 의원 1인당 인구가 적다. 산업구조상 도시지역은 상업과 서비스업에, 농촌지역은 농수축산업에 기반을 둔다.
2) 기초의회와 광역의회 특성비교
지방의회는 특별시,광역시,도 단위 의결기관인 광역의회와 시,군,구 단위 의결기관이 기초의회로 구분한다. 기초의회에는 시의회, 군의회, 구의회가 있으며, 광역의회에는 특별시의회, 광역시의회, 도의회가 있다.
기초의회와 광역의회는 다 같이 독립적인 법인격을 가진 지방자치단체의 한 축으로 입법기능 등 독자적인 영역과 역할을 한다. 자치구,시,군과 광역시,도는 이론상 서로 상하관계에 있지 않으며, 동시에 자주적인 공법인으로서 양자는 대등한 관계를 가지는 것이 원칙이다. 따라서 시,군,구의 구역이 광역 시,도의 관할구역에 안에 위치하지만 그것이 광역자치단체의 지휘 감독을 받는 상하관계에 있음을 의미하지는 않는다. 다만, 법령예 따라 위임사무를 처리할 때는 예외적으로 지도감독관계에 놓인다.
3. 지방의회 의정활동의 연구내용
19991년부터 2000년까지는 규범적인 측면에서 의정활동의 수준을 높이기 위한 연구가 대부분이고, 2000년대에 들어와서는 연구의 질적수준이 높아지면서 경험적인 연구가 주류를 이룬다.
그러나 대부분 선행연구는 지방의회 또는 의원 개인을 분석단위로 의원들의 사회경제적 배경과 의정활동과의 관계를 연구하였을 뿐, 도시와 농촌, 광역과 기초 간 의정활동에 관한 비교 연구는 이뤄지지 않았고 이 연구가 처음이다.
Ⅲ. 조사설계 및 분석틀의 설정
1. 조사설계
조사대상은 광역의회 4곳, 기초의회 4곳 등 총 8곳으로 도,농 분류, 광역과 기초 분류하여 조사를 진행하였다.
시간적 범위는 2006년 7월 1일부터 2010년 6월 30일까지로 하였다.
<표 2> 지역과 자치계층에 따른 지방의회의 구분
|
구분 |
광역 |
기초 |
|
도시 |
대구광역시의회 |
대구광역시 달서구의회 |
|
|
광주광역시의회 |
광주광역시 북구의회 |
|
농촌 |
경상북도의회 |
경상북도 예천군의회 |
|
|
전라남도의회 |
전라남도 화순군의회 |
2. 분석틀의 설정
지방의회 모든 의정활동은 지방자치법에 근거를 두고 이뤄진다. 의정활동 분석은 지방의회에 주어진 법적 권한을 중심으로 진행한다. 지방자치법상 지방의회에 주어진 기능은 의결기능과 통제기능, 대표기능 등 3가지로 이뤄진다.
첫째, 의결기능은 조례 제.개정, 예산안 심의.의결, 결의안.건의안 발의 및 의결 등이 있고, 둘째, 통제기능은 집행부 대상 행정사무감사와 조사, 의정질문 등이 있다. 셋째, 대표기능은 주민의 청원소개, 각종 공청회 및 간담회 등을 통한 의견수렴 및 대변 기능이 있다.
이러한 기능에 따른 분석틀은 법률상 주어진 권한을 기준으로 의정활동을 구분하고, 의정활동 측정 지표로는 조례 제.개정, 행정사무조사, 대정부질문, 청원소개, 결의안.건의안 발의, 공청회 개최 등 6가지 지표를 사용하였다.
Ⅳ. 지방의회 의정활동 분석
1. 의결기능의 분석
1) 조례 제.개정
분석 결과 전체적으로 도시지역 광역의회가 농촌지역 광역의회에 비해 입법활동이 활발한 것으로 나타났다. 그러나 기초의회와 광역의회 간에는 큰 차이가 없는 것으로 나타났다.
<표 6> 지역과 자치계층에 따른 의원발의 조례제정활동 비교
|
구분 |
의원수 |
의원발의 조례건수 |
평규조례 발의건수 | ||
|
광역의회 |
도시 |
대구광역시의회 |
30 |
143(0) |
4.8 |
|
광주광역시의회 |
23 |
111(1) |
4.8 | ||
|
합계(평균) |
53 |
254 |
(4.8) | ||
|
농촌 |
경상북도의회 |
59 |
73(25) |
1.2 | |
|
전라남도의회 |
54 |
125(24) |
2.3 | ||
|
합계(평균) |
113 |
198 |
(1.8) | ||
|
기초의회 |
도시 |
대구 달서구의회 |
23 |
29(1) |
1.3 |
|
광주 북구의회 |
20 |
93(4) |
4.7 | ||
|
합계(평균) |
43 |
122 |
(2.8) | ||
|
농촌 |
예천군의회 |
9 |
11(0) |
1.2 | |
|
전남 화순군의회 |
10 |
49(0) |
4.9 | ||
|
합계(평균) |
19 |
60 |
(3.2) | ||
2) 결의안 및 건의안 발의
결의안 및 건의안은 강제성을 가지지는 못하지만 국가 정책이나 지방정책에 대한 지역의 민의를 대변해 정책의 시정이나 반영을 요구한다는 측면에서 정치적 의미가 크다. 결의안 및 건의안은 기초의회에 비해 광역의회에서 건수가 매우 높게 나와 활발한 활동을 펼쳤음이 나타난다. 적극적인 민의 수렴을 위해 노력한 것으로 보인다.
<표 6> 지역과 지지계층에 따른 결의한 및 건의안 발의건수 비교
|
구분 |
발의건수 | ||
|
광역의회 |
도시 |
대구광역시의회 |
22 |
|
광주광역시의회 |
35 | ||
|
합계(평균) |
57 | ||
|
농촌 |
경상북도의회 |
19 | |
|
전라남도의회 |
62 | ||
|
합계(평균) |
81 | ||
|
기초의회 |
도시 |
대구 달서구의회 |
6 |
|
광주 북구의회 |
7 | ||
|
합계(평균) |
13 | ||
|
농촌 |
예천군의회 |
1 | |
|
전남 화순군의회 |
4 | ||
|
합계(평균) |
5 | ||
2. 통제기능의 분석
1) 행정사무조사
지방의회가 주민의 대표기관이라는 점에서 집행부를 견제하고 감시하기 위하여 행정사무감사와 조사를 진행한다. 감사는 1년에 1회 의무적으로 실시하고, 조사는 필요에 따라 시행한다. 확인 결과 조사는 광주광역시의회와 경상북도의회에서 각 1회씩만 시행되었을 뿐 여타 실적이 없다.
2) 시.도정(구.군정)질문
<표 7> 지역과 자치계층에 따른 시.도정 질문활동 비교
|
구분 |
의원수 |
질문건수 |
평균 질문건수 | ||
|
광역의회 |
도시 |
대구광역시의회 |
30 |
135 |
4.5 |
|
광주광역시의회 |
23 |
53 |
2.3 | ||
|
합계(평균) |
53 |
188 |
(3.5) | ||
|
농촌 |
경상북도의회 |
59 |
87 |
1.5 | |
|
전라남도의회 |
54 |
62 |
1.1 | ||
|
합계(평균) |
113 |
149 |
(1.3) | ||
|
기초의회 |
도시 |
대구 달서구의회 |
23 |
52 |
2.3 |
|
광주 북구의회 |
20 |
38 |
1.9 | ||
|
합계(평균) |
43 |
90 |
(2.1) | ||
|
농촌 |
예천군의회 |
9 |
34 |
3.8 | |
|
전남 화순군의회 |
10 |
20 |
2 | ||
|
합계(평균) |
19 |
54 |
(2.8) | ||
이 분석 결과 기초의회도 광역의회에 비해 구.군정질문이 크게 저조하지 않다는 점이 확인된다.
3. 대표기능의 분석
1) 청원소개
청원소개는 지방의원이 민원을 제기한 민원인을 지방의회에 소개하는 것으로 지방의원이 지역민이 청원코자 하는 사항을 사전에 파악하고 지원할 수 있도록 유도하는 의정활동이다.
청원절차가 다소 복잡하고, 절대적인 양도 적지만 제출 후 채택되는 사례도 적은 것으로 나타나 청원의 본래 취지가 드러나지 못하고 있는 것으로 나타났다.
<표 8> 지역과 자치계층에 따른 청원소개 활동의 비교
|
구분 |
청원수 |
가결 |
불채택/철회 | ||
|
광역의회 |
도시 |
대구광역시의회 |
6 |
3 |
3 |
|
광주광역시의회 |
3 |
0 |
3 | ||
|
합계(평균) |
9 |
3 |
6 | ||
|
농촌 |
경상북도의회 |
0 |
- |
- | |
|
전라남도의회 |
3 |
1 |
2 | ||
|
합계(평균) |
3 |
1 |
2 | ||
|
기초의회 |
도시 |
대구 달서구의회 |
2 |
1 |
1 |
|
광주 북구의회 |
0 |
- |
- | ||
|
합계(평균) |
2 |
1 |
1 | ||
|
농촌 |
예천군의회 |
0 |
- |
- | |
|
전남 화순군의회 |
0 |
- |
- | ||
|
합계(평균) |
0 |
- |
- | ||
농촌지역 청원이 없거나 적은 것은 도시지역에 비해 상대적으로 권리의식, 참여의식이 낮은 것으로 파악된다.
2) 공청회
조사대상 8개 지방의회에서 공청회는 대구광역시의회, 경상북도의회에서 각 1회씩 개최되었다. 민의수렴 도구로서 공청회 활용에 대한 인식이 확산되지 않았다는 점을 확인할 수 있다. 특히 기초의회의 인식개선이 더 필요하다.
Ⅴ. 결론
이 연구에서 8개 지역 의정활동 분석결과를 요약하면 다음과 같다.
먼저, 의결기능 분석결과 중 첫째, 조례제정의 경우 도시의회가 농촌의회에 비해 더 적극적인 입법활동을 하고 있다. 그리고 기초의회와 광역의회 간에는 차이가 크지 않다. 일각의 기초의회 무용론과 달리 기초의회도 열심히 일하고 있다는 점을 확인되었다.
둘째, 결의안 건의안의 경우 도시와 농촌지역간 큰 차이가 없다. 다만, 기초의회보다 광역의회가 더 활발하게 의정활동을 하고 있는 것으로 나타났다.
다음으로 통제기능 분석결과는 첫째, 행정사무조사의 경우 건수 자체가 없다시피하여 향후 도시와 농촌, 광역과 기초 모두 분발이 필요하다.
둘째, 의정질문의 경우 농촌지역에 비해 도시지역이 높게 나타나고, 광역과 기초는 큰 차이가 없다. 현재 광역의회에 설치되어 있는 입법정책지원기관이 기초의회에도 설치된다면 기초의회 의정활동이 더욱 활성화 될 것이다.
다음으로 대표기능 분석결과는 첫째, 청원소개 건수를 보면 농촌지역보다 도시지역 주민이 보다 적극적으로 민원을 제기하고, 지방의원을 통해 문제를 해결하고자하는 의지가 높다는 점을 알 수 있다. 아울러 기초의회보다 광역의회로 민원이 많이 제기되고 있다.
둘째, 공청회는 대구광역시의회 1회, 경상북도의회 1회가 전부, 민의 수렴, 정책의견 수렴에 필수적인 절차로서 공청회, 간담회가 제대로 활용되지 목하고 있는 것으로 나타났다. 적극적인 활용이 필요하다.
이러한 분석결과를 토대로 광역과 기초, 도시와 농촌 지방의회 의원들의 의정활동을 활성화시키기 위해 의정활동 지원과 관련한 개선방안을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 의원들이 의정활동에 전념할 수 있는 조직과 환경을 갖춰야 한다. 광역의회에 설치된 입법정책담당관실이 의정활동에 도움을 주었다는 점이 확인되었다. 이러한 조직을 기초의회에도 설치하고, 농촌지역 광역의회에서는 인력을 늘려야 한다. 아울러 기초의회 활동성이 확인되었다. 그러므로 기초의회 무용론과 같은 불필요한 논쟁이 없어지도록 해야 한다. 조례 제정 관련 “법률 내에서”가 아닌 “법률을 위배하지 않는 범위에서”로 지방자치법이 개정되어야 한다.
둘째, 의회직 공무원을 별도로 신설하여 공무원이 의정활동을 위하여 정보제공 및 지원활동이 활발하게 이뤄질 수 있도록 해야 한다. 의회직렬 신설과 의회직 인사권 독립이 필요하다.
셋째, 도시지역에 비해 농촌지역 의정활동이 다소 미흡하다. 농촌지역 의원들을 대상으로 의정역량을 키울 수 있도록 교육과정 설치가 필요하다.
Ⅵ. 의견
첫째, 의결기능에 관한 분석에서 분석지표가 양적분석에 한정되었다. 의결기능 중 가장 중요한 기능은 조례입법과 예산심의, 그리고 결의문 건의문 발의이다.
조례입법의 경우 기초와 광역을 망라해 조례 제.개정 활동이 단순히 상위법령의 개정에 따른 후속조치, 자구 수정 정도의 사항인지 민의가 반영된 새로운 내용이거나, 질적인 내용을 담고 있는지에 대한 분석이 전혀 이뤄지지 않았다.
분석지표에서 아예 채택되지 않은 예산심의의 경우 양적지표로 평가하기 어려운 부분도 있겠으나 최소한 전년도 결산검사결과 지적사항의 다음연도 반영 여부, 심의과정에서 의원들로부터 지적된 사항의 반영 및 개선 여부, 삭감액 내용 등 질적인 부분이 분석되어야 지방의회 의결기능을 활동을 보다 내실있게 분석할 수 있을 것이다.
둘째, 통제기능의 측면에서 행정사무조사 발의 횟수만을 분석지표로 사용하다보니 정책적 개선과제가 단순히 “적극적인 활동이 요구된다”는 식의 규범론적 당위론에 그치고 말았다.
통제기능에 관한 분석에서 가장 우선해야 할 것은 무엇보다 행정사무감사 지적사항의 양과 질이다. 행정사무조사는 말 그대로 특별한 경우에 한정하는 사항이다. 당연히 시행 횟수가 적을 수 밖에 없다. 지방의회의 기본적인 기능으로서 행정사무감사의 수준과 내용이 지방자치단체의 발전과 주민의 복리증진을 이끌어 낼 수 있다. 행정사무감사에 대한 양질분석이 동시에 수행되었어야 했다.
셋째, 대표기능 분석에서 청원소개활동 건수를 우선적인 분석지표로 삼는 것은 변별력이 떨어질 수 밖에 없고, 왜곡된 시각을 제공할 우려가 있다.
연구자는 청원횟수를 대표기능의 우선적인 지표로 삼아 “농촌지역에 비해 도시지역 주민이 보다 적극적으로 생활민원을 제기하고, 해결의지가 높다”고 결론을 내리고, “기초의회보다 광역의회단위로 민원이 많이 제기되고 있는 것을 알 수 있다”고 결론내리고 있다.
이와 관련해 청원소개 자체가 문제해결을 위한 일상적인 방법이라기보다 특별한 경우에 적용하는 방법이다. 그러므로 구조적으로 청원의 빈도가 적을 수 밖에 없는데 이것을 지방의회 활동력을 비교하는 지표로 사용하는 것은 변별력이 떨어진다. 청원 횟수만을 기준으로 삼아 “도시 주민이 더 적극적으로 생활민원을 제기하고, 광역의회로 민원이 많이 제기된다”는 식으로 해석하는 것은 논리적 비약으로 시각의 왜곡을 불러올 수 있다.
경험상 생활민원은 도.동 구분이 없고, 기초의회가 훨씬 더 많을 가능성이 높다. 일반적인 의미의 생활민원과 청원은 다르다. 청원의 횟수를 민원의 양과 동일시하여 해석하는 것은 적절하지 않다.
공청회와 간담회 또한 빈도가 극도로 적게 나타난다. 이러한 변별력을 갖기 어려운 빈도를 분석하고 정책적인 개선과제를 도출하는 것은 쉽지 않다. 그러나보니 “조례를 제정하거나 예산이 반영된 정책 등을 입안할 때 보다 적극적으로 공청회와 간담회를 가질 필요가 있다.”는 식의 당위론적인 방향만을 제시하는데 그치고 있다.
연구자가 제시한 구체적인 의회활동 개선방안을 보면 다음과 같다.
첫째, “광역의회에 설치된 입법정책담당기구 기초의회 설치, 도시지역에 비해 인원이 적은 농촌지역 광역의회에도 입법정책인원 증원, 광역의회 입법보좌관 도입”이다. 이 부분은 적절한 대안제시로 여겨진다. 현재, 기초의회에서 독립적인 입법정책지원기구 설치는 쉽지 않다. 기존의 전문위원실을 인원을 두배로 늘려 입법정책기능을 수행할 수 있도록 해야 한다.
전남도의회를 볼 경우 농촌지역 광역의회 입법정책담당관실 인력을 꾸준히 증원되고 있다. 그러나 개별 의원에 대한 입법정책보좌관제는 도입되지 않고 있다. 국민여론이 따갑고, 중앙정부와 국회의 의지가 매우 낮은 것이 현실이다.
아울러, 이 연구의 분석지표가 조례입법, 결의안.건의안, 의정질문, 공청회, 청원소개, 행정사무조사 등 6가지인데 이것 외에 지방의회 기능 중 가장 중요한 예산심의와 행정사무감사 부분을 분석에서 뺏다. 그러나 입법정책보좌기구 및 인력의 증원은 조례입법 뿐만아니라 예산심의와 행정사무감사 등 지방의회의 가장 핵심적인 활동의 수준을 높이기 위해서 반드시 필요한 부분이다.
둘째, 의회기능을 강화하기 위한 방안으로 의회직렬 신설과 의회직원 인사권 독립강조는 매우 정확한 지적이다. 그러나 이 부분도 중앙부처와 국회의 의지가 필수적이다. 직렬도 없고, 인사권 또한 집행기관 수장에게 있는 한 명실상부한 지방의회 위상정립은 요원할 수 밖에 없다.
셋째, 농촌지역 의원을 대상으로 한 독립적인 교육과정 설치가 필요하다는 연구자의 견해는 적절하지 못하다. 오히려 전국지방의회협의회를 통해 독립적이고 종합적인 지방의회연수원을 설치해 상설적으로 운영하면서 모든 지방의원들이 전문성과 소양을 높이도록 의무적으로 교육이 의무적으로 추진되는 것이 바람직하다. 깊이가 부족한 몇가지 지표를 가지고 농촌지역 지방의원의 수준을 예단하고, 분리교육까지 주장하는 것은 비현실적이고, 부적절하다.