기초의회 정당공천제 효과성 분석

기초의회 정당공천제 효과성 분석

 

- 지방행정특론 3주 과제

- 논 문: 한국지방자치학회보 제27권 제4호(통권 92호). 2015. 12

- 수업일시: 190917화15:00

- 담당교수: 박찬영

- 제 출: 강성휘(1852-8201)

 

 

 

기초의회의원 지방선거에서

 

정당공천제의 효과성 분석

 

- 대구광역시를 중심으로 -

 

이 승 철

 

 

<요 약>

이 연구는 2006년 5월 제4회 전국동시지방선거 실시 이후 기초의원의 정당공천제에 대한 효과성을 “풀뿌리 민주주의 실현, 책임정치, 사회적 형평성” 등 3가지 측면에서 분석, 구체적인 방법으로 공식적인 통계자료를 활용하여 정당공천제 도입 전(2회,3회)과 도입 후(4회-6회)를 비교하여 대구광역시 기초의회에 대한 정당공천제의 효과성을 분석함.

 

먼저, 풀뿌리 민주주의 실현 효과성 분석을 위해 정당공천제가 도입된 4-6회까지 광역의원, 기초·광역단체장, 국회의원 중 기초의원 경력을 살펴봄. 그 결과 광역의원 중 25.0%, 기초단체장 중 1인이 기초의원 경력자로 나타남. 이 같은 결과는 정당공천제가 풀뿌리민주주의 실현에 일정한 효과를 나타내는 것으로 판단함. 기초의원 경험을 활용해 광역의원, 단체장 등으로 발전할 수 있다면 풀뿌리 민주주의 실현이라는 측면에서는 다소 효과성이 있는 것으로 조심스럽게 해석

 

두 번째, 책임정치 실현 여부를 분석하기 위하여 투표율, 학력, 직업, 정당 등을 분석. 학력은 정당공청 이전보다 크게 향상, 직업에 있어서는 정치인 당선율이 다른 직업군에 비해 크게 확대되어 공천이라는 관점에서 기초의원에 대한 중앙정당의 예속화 현상이 가속화되고 있음. 정당에서는 4-6회까지 특정정당의 독점현상이 지속되어 지역주의를 심화시키고, 특정정당의 지방정부 구성의 편중성은 집행부와 의회 간의 상호 견제와 균형의 기능을 수행하지 못하는 것으로 나타남. 이러한 결과는 책임정치 실현을 위한 전문성이라는 관점에서 후보자의 학력은 정당공천제에서 다소 긍정적인 효과를 나타내고 있으나, 직업과 정당에 있어서는 부정적인 효과를 나타냄. 전체적으로 정당공천제는 책임정치를 실현하는데 긍정적인 효과와 부정적인 효과성이 동시에 공존하는 것으로 해석됨.

 

세 번째, 사회적 대표성 확보라는 측면에서는 여성의 의회진출 확대라는 측면에서 긍정적인 효과, 직업적 측면에서 다양한 직업을 가진 사람들이 의회를 구성해야 한다는 측면에서 볼 때 선거 결과는 직업적 편중성이 더 나타나 사회적 대표성을 확보하지 못하는 것으로 나타남. 전체적으로 여성 참여확대의 긍정성과 직업의 다양성 측면에서 편중성 증가의 부정성이 동시에 나타남.

 

 

Ⅰ. 서론

 

지방자치는 지방선거로 선출된 지방의원들에 의해 운영. 지방선거에서 중요한 영향요인은 정당, 정당공천제는 지방의원 출마자에 대한 정당의 추천제도로 정당정치를 뒷받침하는 제도로서 기능 수행.

 

지방선거 정당공천제는 1952년부터 1960년까지 도입. 1991년 지방자치제 부활 이후 2006년 제4대 지방선거 전까지는 불허. 2006년 제4대 전국동시지방선거부터 정당공천제 도입. 2019년 현재까지 시행 중.

 

선행연구는 정당공천제에 대한 인식조사와 공식적인 통계자료를 활용하여 그 효과성을 확인하는 연구 등이 있으나, 기초의회 전체에 대한 거시적 접근이거나, 정당공천제의 효과성에 대한 부분적인 내용을 확인하는데 그쳐 기초의원 정당공천제 도입에 대한 효성성 분석 미흡.

 

이 연구는 정당공천제에 대한 찬반 논의를 재정리하고, 이를 기초로 정당공천제 찬성의 관점에서 기초의원 정당공천제 효과성 분석을 시도함. 시간적으로는 정당공천제 도입 전(제2-3회)과 도입 후(제4-6회)로 구분하고, 자료는 중앙선관위 역대 선거통계자료와 대구광역시 지방의회 홈페이지 자료를 활용하고, 연구대상은 대구광역시 기초의원을 대상으로 기초의원의 정당공천제 도입에 대한 효과성을 분석.

 

 

Ⅱ. 이론적 배경

 

1. 지방자치와 정당

지방정치에 있어 정당은 지역주민과 대표를 매개하는 역할을 수행. 지방선거에서 지역주민들은 정당을 통해 정책 및 갈등적 사안에 대한 정보를 취득하고, 그들의 선호를 정당을 통해 나타냄.

 

정당은 선거를 통해 정부를 조직하고 관료에 대한 통제를 실시하며, 주민들의 이익과 관심이 정책으로 연결될 수 있는 역할을 수행(가상준. 2009: 216-217)

 

민주주의에서 정당정치를 노의할 때 가장 핵심적인 이론은 ‘책임정당정부’로 정당의 민주성과 책임성을 강조. 민주주의 차원에서 정당공천을 없애는 것은 유권자의 정보획득비용을 증가시켜 정보가 부재한 투표를 유도해 결과적으로 민주적 책임성과 대표성을 훼손시킴(Schaffnerdhl 외, 2001: 26)

 

2. 정당공천제에 대한 찬반론

기초의원 정당공천제 찬성론의 주장은

첫째, 규범적 측면에서 지방자치가 제한된 예산을 어떤 분야에 어떤 방식으로 투입할 것인지, 즉 가치배분을 결정하는 중요한 정치영역이므로 정당공천제 필요.

둘째, 정당공천제는 여성 등 소수자의 정치적 대표성을 높이는데 중요한 기재.

셋째, 지방의회 의원의 전문성을 향상시킬 수 있음.

넷째, 정당이 후보자를 추천하므로 주민의 후보자 선택을 용이하게 함. 후보자 난립 방지, 공천심사를 통해 사전 후보검증이 이뤄져 유권자의 후보자인지 편의성을 높임.

다섯째, 지방정치인들의 지방자치 훈련으로 향후 중앙정치 진출의 통로를 열어주고, 지방에서 정당정치의 제도화에 기여

 

기초의원 정당공천제 반대론 주장은

첫째, 정당공천을 매개로 부정부패 확산 통로로 작용. 공천비리 양산 가능성 다분. 둘째, 지방정부의 중앙정부 예속, 지방선거가 중상정부 중간평가로 전락. 지방선거가 중앙정치 이해에 따르게 되어 주민자치의 본질 실종.

셋째, 지역주의 심화.

넷째, 지방 기득권층의 과다 진출,

 

3. 선행연구

 

정당공천제 연구는 2006년 제4회 전국동시지방선거부터 기초의회 공천제가 도입되어 이때부터 다수 연구 진행. 선행연구들은 효과성 검정 논문은 소수, 기초의원 정당공천제 도입 찬반 논의에 대한 서술적 연구와 경험적 연구가 다수 논문을 차지하고 있음.

 

이 연구는 선행연구를 기초로, 기초의회 정당공천제 도입 전과 후를 구분하고, 풀뿌리 민주주의, 책임정치, 사회적 대표성 등 3가지 관점에서 대구광역시 기초의회를 대상으로 기초의원 정당공천제의 효과성을 분석.

 

 

Ⅲ. 기초의원 정당공천제 도입의 효과성 분석

 

1, 분석 요소

첫째, 풀뿌리 민주주의 실현

둘째, 사회적 대표성의 확보

셋째, 책임정시 실현

 

<표 2> 분석의 조직화

분석요소	조작적 정의	분석시기
풀뿌리 민주주의 실현	광역의원, 자치단체장, 국회의원 진출 현황	정당공천제 도입 전·후 (제2-3회/제4-6회)
책임정치 실현	투표율, 직업, 학력, 정당
사회적 대표성 확보	여성, 직업

 

2. 분석의 결과

 

1) 풀뿌리 민주주의 실현

정당공천제 도입 전 기초의원 경력 광역의원은 20.2%에서 도입 후 26.3%로 나타남. 기초단체장도 1명 진출. 풀뿌리 민주주의 실현 측면에서 일정한 긍정적인 영향 미치는 것으로 나타남,

 

<표 3> 대구광역시 광역의원 경력 현황(요약)

 

회수	기초의원 경력 광역의원 비율
제2-3대 평균	20.2%
제4-6대 평균	26.3%

2) 책임정치 실현

 

<표 4> 대구광역시 기초의원 투표율 변화(제2회-제6회)

회수	제2회 (1998.6.4)	제3회 (2002.6.13)	제4회 (2006.5.31)	제5회 (2010.6.2)	제6회 (2014.6.4)
투표율	49.6	41.0	45.6	46.0	52.2

 

시간이 지날수록 투표율 점차 증가. 기초의원 정당공천제 도입이 투표율 증가에 일정한 영향 미치는 것으로 해석.

 

<표 5> 대구광역시 기초의원 학력 분포(요약)

회수	공천제 이전(제2회-제3회)	공천제 이후(제4회-제6회)
대졸 이상	평균 16.5%	평균 53.3%

 

학력이 지속적으로 높아진 것으로 나타남. 정당공천제가 학력에 일정한 영향을 미치는 것으로 판단됨.

 

<표 6> 대구광역시 기초의원 직업별 분포(요약)

구분	제2회	제3회	제4회	제5회	제6회
직업 종류	13종	12종	11종	11종	9종
정치인 (기초의원+정치인)	2.7%	20.0%	28.4%	38.0%	44.0%
상업	23.3%	26.4%	16.4%	9.5%	6.0%

 

정당공천제 도입 후 정치인 비율의 큰 증가와 직업 종류 감소가 특징.

정치인 점유율 증가는 직업의 다양성 저해 요인으로 정치인의 증가는 중앙정치 예속 가능성을 높일 수 있어 부정적인 효과라 할 수 있음.

 

<표 8> 대구광역시 지방선거 새누리당 점유 현황(제4회-제6회)(요약)

구분	기초의원(단위:명)		점유율(단위:%)
제4회	116	112(96.6)	98.9
제5회	116	80(69.0)	87.4
제6회	116	87(75.0)	90.6

 

지방선거 결과 특정정당의 독점적 형태가 계속되는 것으로 나타남.

이러한 형태는 의회와 집행부 간 상호 견제와 균형의 원리가 작동하지 못하게 되는 결과로 이어져 지방자치의 문제점 발생 우려되고, 특정 사안에 대해 당리당략적 지방자치가 될 가능성 배제 못함.

 

3) 사회적 대표성 확보

 

<표 10> 대구광역시 기초의원 성별 분포(요약)

회수	남(단위:%)	여(단위:%)
제2회-제3회	98.3	1.7
제4회-제6회	78.4	21.6

 

공천제 도입 후 여성의원 비율 크게 증가. 공천제 도입은 사회적 대표성 확보 측면에서 일정 부분 효과를 나타냄.

 

<표 11> 대구광역시 기초의원 재선현황(요약)

회수	재선율(%)
제2회-제3회	28.7
제4회-제6회	26.8

 

기초의원 정당공천제 도입 전·후 재선율을 큰 차이가 없는 것으로 나타남. 정당공천제가 유능한 신진인사의 진출에 대한 효과성은 낮은 것으로 판단됨.

 

 

Ⅳ. 결론

 

2006년 첫 기초의원 정당공천제 선거 후 공천제에 대한 찬반 논란은 더욱 가중. 정당공천제 찬성 입장에서 책임정치 실현, 사회적 대표성 확보, 투표율 향상, 풀뿌리 민주주의 실현 등의 점들은 추상적이며, 비가시적인 요소들로서 직접적으로 효과성을 검정한다는 것은 많은 어려움이 있음. 그러나 이 연구에서는 이러한 요소들에 대한 효과성 분석을 위해 풀뿌리 민주주의 실현, 책임정치, 사회적 형평성으로 구분하여 공식 통계자료를 활용, 기초의회 정당공천제 도입 전·후를 비교, 효과성을 분석.

 

먼저, 풀뿌리 민주주의 실현 측면에서 기초의원 경력 광역의원 비율 분석 결과 다소의 효과성이 있는 것으로 조심스럽게 해석.

둘째. 책임정치 실현 측면에서 투표율은 꾸준히 제고되고 있어 긍정적. 학력은 전문성 측면에서 긍정적, 직업은 정치인 쏠림 현상으로 부정적, 정당은 일당독점으로 부정적. 전체적으로 긍정적 효과와 부정적 효과 공존.

셋째, 사회적 대표성 확보 측면에서 여성진출 확대는 긍정적, 직업적 다양성 측면에서는 부정적. 전체적으로 긍정성과 부정성이 공존.

 

연구 결과 기초의원 정당공천제는 긍정적 효과와 부정적 효과가 공존. 이러한 결과는 현재의 기초의원 정당공천제가 폐지보다 개선되어야 한다는 결론 도출.

 

아울러, 이 연구의 내용인 기초의원 정당공천제 효과성 검정에 있어 무엇을 효과성으로 볼 것인지와 대상의 제한성으로 일반성 확보가 다소 제약 있음. 그러나 기존 선행연구를 바탕으로 기초의원의 정당공천제 효과에 대한 실증적 연구를 수행했다는 점에서 의의가 있음.

 

 

Ⅴ. 검토의견

 

첫째, 이 논문의 연구 결과 중 기초의원 경력자의 광역의원 등 진출 결과를 정당공천제의 일정한 긍정적 영향으로만 해석이 가능한지 의문. 기초의원 경력자의 광역의원 등 진출 증가는 정당공천제 외에 지방선거 회수의 누적 결과에 따른 기초의원 경력자 다수 배출의 결과일 수도 있기 때문.

 

둘째, 기초의원 경력자의 광역의원 등 진출 결과를 풀뿌리 민주주의 실현의 측면으로 볼 수 있는지 의문. 기초의원 정당공천제 도입 후 기초의원 경럭자의 광역의원 당선율이 전에 비해 6.1% 높아진 것이 사실이지만 제5회 광역의원 선거결과 기초의원 경력자 비율이 34.3%로 나타난 반면 제6회 광역의원 선거결과는 13.3%로 전에 비해 60% 이상 매우 크게 감소함. 이러한 결과를 두고 풀뿌리 민주주의가 실현되었다고 해석하는 것은 무리라고 여겨짐. 그것이 아니라면 이에 대한 논증을 제시해야 할 것임.

 

셋째, 기초의원 정당공천제 도입의 결과 정치인 및 지방의원의 비율이 증가했다는 해석이 합리적인지 의문. 유급제 영향 요인 및 지방선거 회수 증가에 따른 지방정치인 증가 요인까지도 종합적으로 검토가 필요하다 여겨짐.

 

넷째, 기초의원 직업군에 정치인 및 지방의원 비율이 증가한 결과 중앙정치 예속 가능성이 높을 수 있다고 부정적 측면으로만 해석하는 것이 합리적인지 의문. 지방정치도 전문성이 필요하고, 직업적 정치인의 기초의회 참여 확대는 지방정치의 전문성 제고라는 측면도 있음.

 

다섯째, 기초의원의 직업 분포에 대해 책임정치 측면보다 사회적 대표성 측면에서 비중있는 분석과 논증이 필요하다 판단됨. 직업의 다양성이 줄어들면 책임정치 실현이 어렵다는 관점의 직업분포 해석은 무리한 해석이라 여겨짐. 지방자치는 지역민 모두를 위해 존재하는 만큼 다양한 계급, 계층, 직업군의 참여가 지방자치를 더욱 활성화시킬 수 있다는 측면에서 검토되어야 할 것임.

 

여섯째, 연구자는 결론에서 기초의회 정당공천제에 대해 긍·부정성이 동시에 존재하며, 폐지보다 개선이 필요하다는 단순한 당위론적 방향 제시에 그치는 한계.