기초지방의회 의정성과의 변화 동향과 영향요인

과 목	지방행정특론
논 문	기초지방의회 의정성과의 변화 동향과 영향요인 유재균·박석희. 한국행정학보 51(3), 2017.9, 257-290
담당교수	박 찬 영
제 출 자	강 성 휘(자치복지행정 협동과정)
제 출 일	2019. 9. 24. 화.

 

Ⅰ. 요약

 

2006년을 기준으로 이전과 달리 지방의원 유급제 및 정당공천제가 도입되었고 회기운영과 상임위원회 설치 자율화 등 지방의회 제도가 많은 변화가 있었음. 이러한 과정에서 지방의회에 대한 기존 연구들은 짧은 기간을 범위로 하고 있고, 단일 지방의회를 대상으로 분석하거나 광역의회 위주로 연구함으로써 주민생활과 밀접한 기초의회의 의정성과에 대한 종합적인 분석이 부진한 실정.

이 연구는 기초의회 의정성과에 대한 다각적인 평가를 통해 기초지방의회 변화동향을 살펴보고, 이에 대한 영향요인들을 분석, 선행연구들을 재조명하고, 지방자치 발전을 위한 핵심적인 과제를 제안하고자 했음.

먼저, 지방의회제도가 대폭 개편된 2006년을 전후로 총 18년간의 수도권 2개와 비수도권 2개, 기초지방의회를 대상으로 의정성과의 변화 추세를 분석한 결과 2006년 이후 대체로 기초의회 의정성과가 향상되었고, 의정활동 측면에서 계속 발전해 가고 있음을 확인함.

조례안 의원 발의율이 증가되었고, 조례안에 대한 수정가결율 및 부결율도 증가함. 행정사무감사 비율도 큰 폭의 증가를 보임. 다만 예산안 심사에 있어서는 지자체간 삭감율 편차가 심하고, 2006년 이후 삭감율이 더 낮아진 경우가 있어 예산 심사기능은 크게 향상되었다고 판단하기 어려움.

의정성과의 변화에는 다양한 요인들이 영향을 미친 것으로 판단됨.

우선, 선행연구들을 보면 전문성 요인(최봉기 2005)으로서 의원 경력, 학력, 연력, 정치적 경력, 정치적 요인으로서는 단체장과의 관계, 야당의원 비율, 비례의원 비율, 여성의원 비율 등을, 제도적 요인으로서는 정당공천제 등 지방의회제도의 변화, 의회지원조직의 전문성이 등이 의정성과에 영향을 미칠 것으로 예측.

이 연구는 앞의 선행연구 논의들과 함께 지방의회 실무전문가들에 대한 심층면접을 통해 3가지 요인에 대해 총 11개의 독립변수를 선정하고, 지방의희 3대 기능에 대해 8개 지표를 통해 측정한 의정성과 변수들에 대한 영향관계를 분석.

결과를 종합하면 먼저, 자치입법활동에 있어 전문성 요인으로서 학력, 정치적 경력, 연령이, 정치적 요인으로서 지역구의원 비율, 야당의원 비율이, 제도적 요인으로서 지방의회제도, 사무기구직원 비율이 의정성과에 긍정적 영향을 미칠 것으로 해석됨. 다음으로 집행기관 감시·견제활동에 있어서는 전문성 요인으로 의원의 학력, 정치적 경력, 의원 경력과 연령이 정치적 요인으로서는 지역구의원 비율, 야당의원 비율이 제도적 요인으로서는 사무기구 직원, 입법지원 전담직원 비율 등이 의정성과에 유의미한 영향요인으로 판단.

다만, 예·결산 심사활동의 경우 전문성 요인인 의원의 학력 이외에 유의미한 요인이 확인되지 않았고, 사무기구직원 비율은 오히려 일부 부정적 영향관계를 나타냄.

결과적으로 선행연구에서 논의된 전문성 요인, 정치적 요인, 제도적 요인들이 모두 기초의회의 의정성과에 다층적으로 영향을 미칠 수 있다는 점을 확인함.

또한 분석결과를 토대로 몇가지 제도개선 사항을 논의할 수 있음. 첫째, 다선 경험보다 의원의 학력, 정치적 경력, 연령이 의정성과에 영향을 미친다는 점에서 지방의원의 인적구성 개편, 전문성 향상을 위한 방안마련 필요함. 공천과정에서 의정활동 실적을 반영, 고학력자, 정치적 경력자, 청년층의 진출기회 확대 필요. 둘째, 전문성 향상을 위한 연수·교육프로그램 강화 필요. 구체적으로 지방의회 전문교육기관의 설립·운영방안 검토 필요. 셋째, 전문위원 또는 정책자문위원회제도 등 의정활동 지원구조 강화 필요. 기초 지자체의 경우 입법활동, 재정분석 등의 지원체계 부족한 실정. 넷째, 의회사무기구 직원의 순환보직기간 확대, 지방의회직 신설 등 의회사무기구 인사제도 개선 요구됨.

지방자치 내실화를 위해서는 기초의회가 중요한 한 축. 역할을 강화해야 함. 이를 위해 위의 개선방안들이 적극 검토되어야 함.

다만, 이 연구의 일정한 한계도 있음. 우선, 기초의회 관련 자료 확보 어려움으로 연구대상을 4개 기초의회로 한정한 점. 예산분석이 본예산에 한정된 점. 의정성과에 대한 정량적 분석 외에 정성적 논의가 부족한 점, 향후 자치입법 내용 등에 대해 심층적이고 추가적인 연구가 필요.

 

Ⅱ. 연구설계 검토

 

1. 연구분석 관련 용어

 

1) 회귀분석

1개 또는 1개 이상의 독립변수들과 1개의 종속변수들의 관계를 분석하는 기법으로 종속변수에 영향을 미치는 여러 개의 독립변수들을 분석하여 종속변수의 변화를 예측하는 기법을 말함.

예를 들어 기업의 매출액(종속변수)은 제품의 가격(독립변수 a), 광고의 양(독립변수 b), 판매원의 수(독립변수 c) 등에 영향을 받는다고 가정하고, 이러한 각각의 독립변수를 분석하여 어느 변수가 어느 정도 매출액(종속변수)에 영향을 끼치는지 파악하는 것임. 이 경우 어떤 변수를 어떻게 변화시키면 매출액이 어떻게 변화할지 예측할 수 있음.

즉, 회귀분석은 독립변수와 종속변수 간의 상호 관련성 여부, 상호 관련성의 정도, 변수들 간 종속관계의 성격 등을 알아보기 위해 실시됨. 휘귀분석에는 1개의 종속변수와 1개의 독립변수와의 관계를 파악하는 단순회귀분석과 1개의 종속변수와 2개 이상의 독립변수와의 관계를 파악하는 다중회귀분석이 있음.

 

2) 패널분석

패널분석(Panel分析, Panel analysis)은 패널데이터를 이용한 계량분석으로서 시계열 분석과 횡단면 분석을 동시에 수행하는 회귀분석의 분석 방법 중의 하나. 특히 패널분석에서 다루는 패널데이터(Panel data)는 다차원적인 정보를 제공. 패널데이터는 횡단면적 데이터 정보뿐만 아니라 시계열 데이터 정보를 보유하고 있어 시계열 분석 내지 횡단면 분석만으로 파악할 수 없는 추가적 정보를 얻을 수 있음. 패널분석에는 Eviews, R statistics 등의 통계프로그램을 사용.

 

3) 다중공선성 [多重共線性]

다중공선성이란 독립변수들끼리 밀접한 관련성이 있는 성질을 말함. 다중공선성(多重公線性) 문제는 통계학의 회귀분석에서 독립변수들 간에 강한 상관관계가 나타나는 문제. 독립변수들 간에 정확한 선형관계가 존재하는 완전공선성의 경우와 독립변수들 간에 높은 선형관계가 존재하는 다중공선성으로 구분하기도 함. 다중공선성은 회귀분석의 전제 또는 가정을 위배하는 것이므로 적절한 회귀분석을 위해 해결해야 하는 문제가 됨.

 

4) 변수

어떤 관계나 범위 안에서 여러가지 값으로 임의로 변할 수 있는 수.

5) 독립변수와 종속변수

독립변수는 연구자가 마음대로 조정할 수 있는 변수, 연구자가 의도적으로 변화시킬 수 있는 변수. 말 그대로 독립적인 변수로서 다른 변수에 영향을 받지 않고, 다른 종속변수에 영향을 주는 변수.

종속변수란 연구자가 독립변수의 변화에 따라 어떻게 변하는지 알고 싶어 하는 변수, 말 그대로 종속적이고, 의존적인 변수.

연구자의 목표는 독립변수를 조정, 변화시키어 종속변수가 어떻게 변하는지 알아내는 것. 독립변수는 원인변수이고, 종속변수는 결과변수. 독립변수의 변화에 따라 결과가 달라지기 때문.

예를 들어 IQ에 따른 시험성적을 알고 싶다면 IQ는 독립변수가 됨. IQ는 연구자가 마음대로 조정할 수 있음. IQ가 다른 여러 사람을 조사하면 됨. 이 사람들의 시험성적은 종속변수가 됨. 종속변수는 반응변수, 결과변수라고도 함. 원인에 따라 결과가 다르게 나오기 때문.

 

6) 하우스만 검정

하우스만 검정이란 회귀식에서 설명변수와 오차항이 상관되어 있는지 여부를 알아보는 검정을 말함.

고정효과모형(FE)과 램덤(무작위)효과모형(RE) 중 어느 방법이 더 적절한지 추정하기 위해서 설명변수(독립변수)와 개별효과(종속변수) 교란항 사이에 상관관계가 존재하는지 분석해야 하는데 이때 사용하는 검정이 하우스만 검정.

즉, 고정효과모형과 랜덤효과모형 중 어떤 모형이 보다 타당성을 갖는가는 무엇보다 개별효과(종속변수)와 독립변수 간의 상관관계 여부에 따라 달라짐. 즉, 개별효과와 독립변수 간에 상관관계가 있다면 고정효과모형을 선택하고, 상관관계가 없다면 랜덤(무작위)효과모형을 이용하는 것이 적절(Wooldridge, 2008:493).

 

2. 연구 분석틀

 

1) 분석모형

<그림 1> 기초지방의회 의정성과에 대한 영향요인 분석모형

전문성 요인	기초 지방의회 의정성과	자치 입법 기능
○ 의원의 학력 ○ 의원의 연령 ○ 의원의 직업(정치적 경력) ○ 의원 경력(선수)		○ 조례안 의원 발의율 ○ 조례안 수정가결율 ○ 조례안 부결율
정치적 요인		예·결산 심사 기능
○ 여성(단체장과 당적 일치)의원 비율 ○ 지역구 의원 비율 ○ 단체장과 지방의회의 관계 ○ 여성의원 비율		○ 예산안 상임위 삭감 비율 ○ 예산안 예결위 삭감 비율 ○ 예산안 본회의 삭감 비율
제도적 요인		집행기관 견제·감시 기능
○ 정당공천제 등 지방의회제도 개선 ○ 의회사무기구직원 비율 ○ 입법지원기관전담 직원 비율		○ 행정사무감사 비율 ○ 시정질문 비율

2) 시간적 범위

1998-2015년까지, 유급제, 정당공천제 도입한 2006년 기준으로 1998-2005년까지, 2006-2015년까지 기간을 나눠 의정활동 성과와 영향요인 분석.

 

3) 공간적 범위

기초의회 4곳 분선, 구체적으로 수도권: 부천시의회, 성남시의회, 비수도권: 경산시의회, 여수시의회 분석. 대표성 있는 표본구성 한계 인정, 그러나 자료확보 문제에 따른 불가피한 측면, 4개 의회의 경우 특색있는 의정활동 전개하고 있어 연구대상 선정.

3. 변수 선정과 자료 수집

 

<표 2> 지방의회 의정활동 성과와 영향요인에 대한 변수와 측정방식(요약)

구분	변수		측정방식(생략)
종속 변수	자치입법	조례안 의정발의율
		조례안 수정가결율
		조례안 부결비율
	예·결산심사	예산안 상임위 삭감율
		예산안 예결위 삭감율
		예산안 본회의 삭감율
	집행기관 견제·감시	행정사무감사비율
		시정질문 비율
독립 변수	전문성 요인	의원의 학력
		의원의 연령
		의원 경력
		의원의 정치적 경력
	정치적 요인	여성의원비율
		여당의원비율
		지역구 의원비율
		단체장과 의회 관계
	제도적 요인	정당공천제
		의회사무직원비율
		입법지원전담직원비율

연구자는 의정성과와 영향요인 측정과 분석을 위해 독립변수에서는 3개 요인 11개 항목을, 종속변수는 3개 분야 8개 항목을 계량적 지표로 사용.

자료는 중앙선거관리위원회 역대 선거결과, 4개 지방의회 홈페이지 및 각 의회 자료를 수집, 활용함.

 

4. 연구방법

 

연구자는 이 연구에서 계량적 연구방법을 사용하고, 자료가 시계열적 특성과 횡단면적 특성을 동시에 가지고 있기 때문에 두 특성의 자료를 통합, 균형패널자료를 형성하여 회귀분석의 한 방법인 패널분석을 실시. 의정성과 영향요인 분석을 위한 산식은 추정회귀방정식을 사용.

 

Ⅲ. 분석 결과

 

<표 3> 기초지방의회 의정활동 성과와 영향요인에 대한 기술통계(요약)

구분		관측치	평균
			98-05	06-15	전체
종속 변수	조례안 의정발의율	72	13.19	21.90	18.03
	조례안 수정가결율	72	20.94	22.05	21.56
	조례안 부결비율	72	4.22	6.34	5.40
	예산안 상임위 삭감율	72	2.10	3.20	2.71
	예산안 예결위 삭감율	72	2.16	3.31	2.80
	예산안 본회의 삭감율	72	2.18	3.38	2.85
	행정사무감사비율	72	4.88	9.86	7.65
	시정질문 비율	72	1.15	0.90	1.01
독립 변수	50대 이상 의원 비율	72	50.13	56.86	53.87
	대졸 이상 의원 비율	72	52.58	80.80	68.26
	재선 이상 의원 비율	72	46.55	46.91	46.75
	정치적 경력 의원 비율	72	20.15	51.94	37.81
	여성 의원 비율	72	2.31	18.43	11.27
	지역구 의원 비율	72	100.0	88.34	93.52
	여당 의원 비율	72	-	62.99	62.99
	의원 1인당 사무직원 비율	72	0.87	1.28	1.10
	의원 1인당 입법전담직원 비율	72	-	0.0057	0.0031

 

기술통계 패널분석 결과 독립변수의 변화에 따라 종속변수, 즉 결과변수가 나타남. 이러한 분석결과 독립변수의 조정과 변화를 통한 지방의회 의정활동성과를 제고 방안을 추론해 낼 수 있을 것임.

 

Ⅳ. 내용 검토

 

연구 결과 입법분야, 예결산 심사분야, 견제감시분야 모두 전문성 요인, 정치적 용인, 제도적 요인 등 3가지 요인이 의정성과에 다층적으로 영향을 미치는 것으로 확인됨.

이러한 분석결과 토대로 전문성 향상, 의정활동 지원구조 강화, 의회사무기구 독립성 강화방안 도출은 타당하다고 봄.