정책사례연구-우정사업에서 국가독점권의 변화

과 목	정책사례연구
논 문	우정사업에서 국가독점권의 변화 김두래. 대영문화사. 정책학사례연구(2016.1.25.): 94-108.
담당교수	손귀원
제 출 자	강성휘(자치복지행정협동과정)
제 출 일	2019. 11. 26. 화.

 

 

 

우정사업에서 국가독점권의 변화

김두래

 

 

제1절 서론

 

1. 서구 우정사업의 변화

 

표 1. 서신의 수집과 배송에 대한 정부 독점 확립 과정

구분	내용
국가 서신독점 정치적 이유	유럽 봉건시대 왕과 귀족들이 정치군사적 이유로 정보와 지식의 확산을 막기 위해 통신을 제한
국가 서신독점 경제적 이유	국가 재정 확충을 위한 방편으로 우정사업 시행
17세기 후반 영국	소형 우편물 배송에 동일요금제 적용
19세기 중반 영국	우정개혁 단행(1840) 본국과 해외 식민지로 서비스 확대 -> 근대적 의미의 보편적 서비스 의무 개념 성립 -> 국가의 서신독점이 보편적 서비스 의무의 안정적 수행을 위한 수단으로서 정당화 됨

출처: 김두래(2016)

 

2. 우리나라 우정사업의 변화

 

표 2. 우리나라 우편법 개정 흐름

연도	법령	내용
1884년		우정총국 설치 최초 우표발행 한성과 인천 우편물 송달 개시
1905		일본에 통신권 빼앗김 전국적 우편배송체제 수립
1948		대한민국 정부 수립 체신부가 우정업무 관장 법령 근거 없이 식민지시대 법령에 의존
1960	우편법 우편물우송법 제정	우편사업 국영 명시 우편사업의 영리목적 민간업체 진입 제한 명시 -> 우편사업에 대한 정부의 독점이 보호되는 유보영역 확보
1997	우편법 개정	기본 우편 역무 용어 도입 -> 전국에 걸쳐 효율적인 우편송달에 관한 체계적인 조직을 갖추어 모든 국민이 공평하게 적당한 요금으로 보내고 받을 수 있는 우편 역무로 정의
2011	우편법 개정	보편적 우편 역무 용어 도입 -> 우편사업에 대한 보편적 서비스 의무 명시

출처: 김두래(2016)

 

 

제2절 사례의 배경

 

현재 우리나라 우정사업은 우편사업, 우체국예금사업, 우체국보험사업 등 3가지가 있고, 이 중 수익이 급감하고 있는 부문은 우편사업이다. 우편사업은 국가 독점이 인정되는 유보, 영역의 축소로 인해 민간사업자와의 경쟁이 심화되고, 보편적 서비스 의무의 적용으로 운영비용을 감축할 수 없기에 수익창출이 어려운 상황에 직면해 있다. 이러한 상화에서 우정사업에 대한 종합적인 검토가 필요하다.

 

 

제3절 사례의 쟁점

 

1. 국가독점 영역의 축소와 실효성

 

표 3에서 알 수 있듯이 국가독점 영역의 우편사업 중 서신 송달 부문은 지속적으로 축소되어 왔고, 민간 서신송달업체는 2012년 9월 기준 2,310곳에 달한다. 서신송달 부문에서 국가독점 영역이 계속 축소된다면 공공복지 증진을 위한 정부 우편사업은 더욱 위축될 수 밖에 없다.

 

표 3. 서신 송달에서 국가독점 제외 대상의 확대

연도	1960a(1건)	1983b(4건)	2011c(10건)
제외 대상	화물의 첨장과 송장	화물의 첨장과 송장 외국과 수발하는 수출입 서류 외자 및 기술도입 관련 서류 외국과의 외국환 관련 서류	화물의 첨장과 송장 외국과 수발하는 국제 서류 신문 정기간행물 서적 상품안내서 회사의 상업용 서류 신용카드 350그램을 넘는 서신 통상우편요금 10배 초과 서신

출처: 우편법 제2조, 우편법시행령 제3조.

 

이와 함께 국가 독점이 인정되는 유보영역을 보호하기 위해 민간사업체의 진입을 효과적으로 규제하기도 어렵다. 국가독점 서신송달사업 위반자에 대한 감시와 적발이 쉽지 않고, 시장진입 통제장치가 약하기 때문이다.

서신송달업무 정부독점은 공공복지 증진에 필수적인 재정확보를 위한 불가피한 조치로 이해되어 왔다. 그러나 재정적 측면에서 서신송달업무의 미래는 낙관적이지 않다.

이 문제의 쟁점은 두가지다. 첫째, 국가독점 유보영역을 유지할 것인가? 확대할 것인가? 둘째, 국가독점 영역 보호를 위해 규제를 강화할 것인가? 여부이다.

 

2. 보편적 서비스 영역에서 정부와 시장의 경합

 

표 4. 우편사업 부문별 사업실적 점유율(2011년)

구분	통상우편	소포	국제특송
우편물량(48,163만통)	96.9%	3.5%	0.5%
우편배송(25,110억원)	67.1%	20.0%	12.9%

출처: 우정사업본부(2012a).

 

우리나라는 보편적 서비스 의무가 적용되는 우편사업의 상당부분에 대해 정부의 서신독점이 축소되어 왔고 민간사업자의 진입이 허용되어 있다. 소포 등의 부분은 높은 수익성이 있지만 보편적 서비스 제공자인 우정당국의 시장지배력을 보호할 수 있는 장치는 없다.

근본적인 문제는 보편적 서비스 제공자인 정부와 의무 부담이 없는 민간사업자 간의 경쟁이 공정하지 않다는 점이다.

 

표 5. 우체국 택배와 민간 택배 비교

구분	우체국	민간택배사
보편적 서비스	보편적 서비스 제공 의무 20kg 이하 소포 우편물	의무 없음
배송지역	45% 농어촌 지역 산재	80% 도시지역 집중

출처: 우정사업본부(2012b)

 

쟁점은 다음과 같다. 첫째, 정부에만 적용되고 있는 지역적 범위, 송달 신속성, 요금 등의 기준을 민간사업자로 확대할 수 있는지? 둘째, 민관협력의 방법으로 정부의 배송인프라를 민간이 사용토록하고 비용 일부를 부담토록 하는 것이 가능한가? 셋째 택배업에 대한 법적 규정이 없는 상태에서 업체 난립, 과당경쟁, 무단 폐업 등으로 시장교란 위험과 소비자 권익 침해 가능성이 높다. 법제화를 통한 규제와 관리의 필요성 여부이다.

 

3. 교차보조의 금지

 

우정사업에서 교차보조는 우편사업자가 보편적 서비스 의무를 수행하면서 발생하는 운영적자를 다른 부문에서 발생한 수익으로 보전할 수 있도록 사업 부문간에 재원의 이동을 허용하는 것이다. 현재 우리나라는 우정사업은 우편사업, 우체국예금사업, 우체국보험사업 등 3가지가 있고, 사업 부문간에 수익의 불균형이 존재하나 교차보조는 금지되어 있다. 예금과 보험의 수익으로 우편사업의 비용을 보전할 수 없도록 제한하고 있다.

 

우리나라 우정사업 중에서 수익이 급감하고 있는 부문은 우편사업이다. 우편사업은 국가독점이 인정되는 유보, 영역의 축소로 인해 민간사업자와의 경쟁이 심화되고, 보편적 서비스 의무의 적용으로 운영비용을 감축할 수 없기에 수익창출이 어려운 상황에 직면해 있다.

 

표 6. 우편사업 수익 변동 추이

(단위: 억 원)

연도	2003	2007	2011	2014
순수익	△461	△1,443	△439	△3,820

출처: 우정사업본부(2011a)

 

표 7. 우정사업의 일반회계 전출 및 공적자금상환기금 출연

(단위: 억 원)

연도	2008	2009	2010	2011
일반회계 전출	1,000	681	690	1,000
공적자금 전출	551	516	545	660

출처: 우정사업본부(2012a)

 

우편사업의 적자로 인해 우정사업자의 보편적 서비스 의무의 유지가 낙관적이지 않다. 이러한 문제점 해결을 위해 금융분야에서 창출되는 수익을 활용할 수 있도록 정부기업예산법을 개정해야 할 필요가 있다. 아울러, 우정사업의 공공복리 증진을 위해 금융분야에서 민간이 진출하지 못하는 사각지역에 소액대출 등의 사업진출을 검토할 할 필요가 있다.