정부의 형태
한국정부특론-3주차 과제
정부의 형태
* 과목: 한국정부특론
* 담당: 공병천 교수님
* 성명: 강성휘
* 학번: 1852-8201
* 제출: 2020.6.6.토
Ⅰ. 서론
국가의 통치구조는 조직적 측면에서 일차적으로 주권자인 국민과 그 하부에 정부가 수직적으로 구성되어 있으며, 이차적으로 정부가 권력분립의 원리에 따라 입법부·사법부·행정부 등으로 분리되어 있다. 기능적 측면에서는 대의제도, 선거제도, 정당제도, 지방자치제도, 관료제 등이 복합적으로 작용하는 통치구기관들로 구성되어 있다.
여기에서는 크게 국가권력의 분포에 따른 정부형태와 권력분립의 적용방식에 다른 정부형태를 요약한다.
Ⅱ. 본론
1. 국가의 권력분포에 따른 정부형태
정부형태는 정부의 권력구조나 통치 기능에 따라 다양하게 분류되는데 크게 누가 지배하느냐에 따라, 정부에 대한 통제가 얼마나 허용되느냐에 따라 구분한다.
먼저, 정부형태는 국가의 통치권력 운용형식에 따라 전제정부와 입헌정부로 유형화할 수 있다. 전제정부는 1인·1계급·1정당에 국가의 모든 권력이 집중되어 지배자가 자의적으로 국가권력을 운용하는 정부형태를 말한다. 반대로 입헌정부는 헌법을 제정하고 이에 기초하여 정치를 하는 것으로 법치주의와 권력분립을 특징으로 한다. 미국과 같은 헌정적 민주주의가 이런 형태의 대표적 국가라 할 수 있다. 실제 미국의 헌정적 민주주의 사례는 세계에서 매우 적은 경우에 속한다.
다음으로, 정부형태는 권력분립을 기준으로 독재정부와 민주정부로 유형화할 수 있다. 독재정부는 집행부가 절대권력을 소유하면서 입법부를 실질적으로 지배하는 정부형태를 의미한다. 따라서 독재정부에서는 통치권력에 대한 통제가 용이하지 않으며 의사결정도 소수에 의해 이뤄진다. 반면 민주정부는 권력분립론에 입각한 권력분산으로 통치권력에 대한 통제가 허용되고, 의사결정에 많은 사람들이 참여할 수 있고, 영향도 미칠 수 있는 형태를 의미한다(Ginsberg et al., 2003: 17).
2. 권력분립 원리의 적용방식에 따른 정부형태
정부형태는 국가의 권력구조에서 권력분립의 원리가 어떻게 적용되고 있느냐에 따라 유형화가 가능한데 크게 광의의 형태와 협의의 형태로 나눌 수 있다. 이중 광의의 정부형태는 첫째, 국가권력이 입법부·행정부·사법부에 각각 어떻게 배분되어 있고, 둘째, 각 기구는 국가권력을 어떻게 행사하고 있으며, 셋째, 각 기구는 어떤 관계를 유지하며, 특히 입법부와 행정부는 어떤 관계를 유지하고 있는가에 따라 유형화한다.
이에 비해 협의의 정부형태라 함은 행정부의 구조와 권한 및 권한 행사의 방식에 따른 유형이다. 따라서 정부형태라 함은 광의와 협의 모두를 사용할 수 있으나 여기서는 광의의 형태를 중심으로 살펴 본다.
정부형태를 광의적으로 살펴볼 때 입법부와 행정부가 공존관계에 있느냐 독립적인 관계에 있느냐에 따라 의원내각제와 대통령제를 들 수 있고, 이 형태를 절충한 제3의 형태로 이원집정부제가 있다(김철수, 1999: 868-869).
1) 의원내각제
의원내각제(parliamentary government or cabinet government)는 내각제, 의회제, 내각책임제 등 다양한 이름을 가지고 있다(정만희, 1995: 23-28). 의원내각제는 이론적 산물이 아니라 영국에서 오랜 세월을 거쳐 정치적 관행에 의해 형성된 역사적 산물이다. 따라서 의원내각제는 영국의 정부형태가 모델이 되긴 하지만 각국의 정치사회적 환경에 따라 다양하게 운영되고 있다.
의원내각제는 일차적으로 입법부와 행정부의 분립을 전제로 양 기관이 균형을 유지하면서, 의회에서 선출된 내각을 중심으로 국정이 운영되는 정부형태이다. 의원내각제는 행정부인 내각이 의회에 의해 구성되고 의회의 신임을 그 존립의 요건으로 하면서, 의회의 내각불신임권과 내각의 의회해산권이 서로 견제수단이 되어 의회와 행정부구가 법적으로 대등한 지위에 있는 정부형태이다.
(1) 의원내각제의 유형
의원내각제는 의회와 행정부 간 균형을 갖춘 정부형태이나 현실적으로 의회가 내각에 대한 불신임권을 행사하지 않거나 내각이 의회해산권을 행사하지 않음으로써 의원내각제가 강한 정부·약한 의회 유형과 강한 의회·약한 정부 유형으로 나뉘어졌다. 이에 더해 행정국가화 현상이 가속화됨에 따라 의회와 내각의 융합관계가 변화하게 된 것도 의원내각제 유형을 다원화시키는데 영향을 끼쳤다.
의회와 정부 간 권력 균형의 차이에 따른 의원내각제 유형으로는 고전적 의원내각제, 통제된 의원내각제, 내각책임제로 나눌 수 있다.
① 고전적 의원내각제
고전적 의원내각제(classical parliamentarism)는 강한 의회·약한 정부 유형으로 프랑스 제3공화국과 제4공화국을 들 수 있다. 이 유형의 특징은 집행권이 대통령과 내각에 부여되어 있으나 대통령은 의례적인 권한만 가지고 있을 뿐 행정에 관한 실질적인 권한은 수상이 가지고 있는 의회우위형이다. 프랑스 사례에서 보듯이 의회는 내각에 대한 불신임권을 행사했으나, 정부가 의회해산권을 행사하지 않았던 것이 관례가 되어 강한 의회·약한 정부의 의원내각제가 되었다.
② 통제된 의원내각제
강한 정부·약한 의회 유형으로는 독일의 통제된 의원내각제(controlled parliamentarism)를 들 수 있다. 내각 우위형에 해당하는 이 유형에서 대통령은 의례적인 권한만을 가지고 있으며 조각권도 형식적이다. 연방수상은 연방대통령의 제청으로 연방의회에서 토론없이 선출되며 행정의 대강만을 결정한다. 의회는 건설적 불신임 투표에 의하지 아니하고는 정부에 대한 불신임권을 행사할 수 없다. . 건설적 불신임 투표는 차기 수상을 재적의원 과반수 찬성으로 선임하지 아니하고는 정부를 불신임할 수 없게 함으로써 정국의 불안정을 예방하고 있다.
③ 내각책임제
내각책임제(cabinet government)는 의회와 내각이 비교적 균형을 이룬 유형으로 영국이 이에 해당한다. 영국의 내각은 하원의 다수당으로 구성되는 비교적 작은 위원회라고 할 수 있다. 수상은 다수당 공천에 의해 총선 결과에 따라 자동적으로 결정된다. 수상은 정책을 결정하고 집행하는 방법과 형태를 결정하기 때문에 종종 입헌적 독재자라고 불리기도 한다. 그렇지만 영국에서는 행정권이 정치적 기능으로는 우월하나 권위주의적으로 행사되지 않기 때문에 권력의 균형이 유지되고 있다.
(2) 의원내각제의 특성
의원내각제는 권력분립의 요구에 따라 입법권과 행정권을 서로 독립시킴과 동시에 민주주의적 요구에 따라 행정권을 민주적으로 통제할 수 있도록 구성된 정부형태이다.
의원내각제의 장점으로는 첫째, 내각이 국민의 대표기관인 의회에 그 존립과 존속을 의존하고 있기 때문에 민주적 요청에 가장 적합하다. 따라서 내각은 의회에 연대책임을 지고 책임정치를 시행할 수 있다. 둘째, 내각은 국회를 모체로 하고 있기 때문에 강력한 정치를 할 수 있다. 특히 의회와 대립하는 경우에 불신임 결의와 의회 해산으로 정치적 대립을 신속히 해결할 수 있다.
반면, 의원내각제의 단점으로는 첫째, 의회가 정권획득을 위한 정쟁의 장으로 전락할 수 있다. 둘째, 내각이 의회의 의사에 구애받지 않는 강력한 정치를 추진할 수 없다. 최악의 경우 내각이 원내 다수당과 제휴하여 다수의 횡포를 자행할 수 있다. 따라서 의원내각제 정부형태가 성공하기 위해서는 행정적으로는 직업공무원제와 지방자치제가 확립되어야 하고, 정치적으로는 안정된 복수정당제가 확립되어야 한다. 여기에 더해 국민의 정치의식 수준이 높아야 하고, 국민 간의 동질성과 타협적 문화가 형성되어야 한다(권영성, 2000).
2) 대통령제
의원내각제가 영국의 역사적, 정치적 관습의 산물이라면, 대통령제는 미국에서 창안되었고, 오늘날까지 미국에서 가장 성공적으로 운영되고 있는 정부형태이다.
정부형태로서 대통령제는 의원내각제와 다른 제도적 특징을 지니고 있다. 첫째, 국민이 직접 대통령을 선출하고, 임기를 보장한다. 둘째, 대통령을 행정부의 수반인 동시에 국가원수의 지위를 가진다. 셋째, 대통령과 의원은 직접 선거에 의해 선출되며, 겸직금지 원칙을 적용받는다. 이 때문에 대통령은 국회에 대한 책임을지지 않고 오직 국민에 대해서만 책임을 진다. 넷째, 권력분립의 기초 위에서 대통령과 국회는 상호 견제와 균형을 이룬다(윤명선, 1993: 58-60).
(1) 대통령제 유형
대통령제 유형은 크게 세가지로 유형화되는데 먼저, 미국형 대통령제는 엄격한 삼권분립에 입각하여 행정부의 수반인 대통령이 국민에 의해 선출되고, 임기동안 의회에 대해 책임을지지 않으며, 의회로부터 완전히 독립적 지위를 가지는 정부형태다.
다음으로, 신대통령제는 권위주의 정부형태 가운데 대표적인 현대적 정부형태다. 신대통령제는 헌법상 국가원수인 동시에 행정부 수반인 대통령이 입법부와 사법부에 대해 절대적으로 우월한 지위를 가지고 있는 유형이다. 예로는 이집트의 나세로, 베트남의 응오딘디엠, 필리핀의 마르코스 체제, 아르헨티나의 페론 체제 등을 들 수 있다(권영성, 2000: 720-721).
셋째로, 준대통령제는 명확한 개념규정이 없다. 다만, 준대통령제에서는 국가원수가 간접선거로 선출되고, 의원내각제의 대통령보다는 상대적으로 많은 권한을 가지고 있다. 그러나 행정권은 의회의 불신임 투표로서 전복될 수 있는 내각의 권한에 속한다. 예로 바리마르공화국, 프랑수의 제2공화국을 들 수 있다(김승규, 1979: 267-275).
(2) 대통령제의 특성
정부형태로서 대통령제가 지닌 가장 큰 특성은 권력주체 간에 상호 독립의 원칙에 기초하고 있다는 점이다. 대통령제는 성립과 책임이 의회에 대한 것이 아니라 국민에게 있다는 것과 이 같은 독립성으로 인해 행정부는 의회와 기능적으로 독립되어 상호 간에 규제와 균형을 추구할 수 있도록 제도화되었다.
이러한 대통령제의 장점은 첫째, 행정부의 안전성과 권위의 유지가 가능하다. 둘째, 의회에 의한 행정부 지배를 제어할 수 있다. 예컨대, 대통령제에서는 대통령이 법률안 거부권 등을 행사하여 의회를 견제할 수 있다. 셋째, 정책수립 시에 신속한 결정이 가능하다.
반면, 단점으로는 첫째, 대통령의 독재화가 가능하다. 의회의 신임 여부에 관계없이 의회에 대해 책임을지지 않는 독립형 구조에 기인한다. 둘째, 행정부와 의회 간 갈등 발생 시 조정기재가 없다. 갈등 발생 시 정국 불안요소가 있다. 셋째, 의원내각제에 비해 국민의 정치훈련 기회가 적고, 정치지도자를 육성하기 어렵다는 점이다.
3) 이원집정부제
이원집정부제 또는 이원정부제는 대통령제적 요소와 의원내각제적 요소를 결합한 정부형태이다. 이는 원칙적으로 위기 시에는 대통령이 행정권을 전적으로 행사하나, 평상시에는 수상이 행정권을 행사하며 하원에 대해 책임을 지는 의원내각제 형식으로 운영되고 있다. 알베르제에 의해 반대통령제라고도 명명된 이 형태는 오스트리아, 핀란드, 독일 바이마르공화국 등에서 발달되었다. 현대적 유형으로는 프랑스 제5공화국이 대표적이다.
(1) 이원집정부제의 유형
① 바이마르헌법 하의 이원집정부제
이원집정부제 대표적 유형으로 바이마르헌법 하의 이원집정부제와 드골헌법 하의 이원집정부제가 있다. 바이마르 헌법은 국민이 직접 선출한 대통령에에 강력한 권한을 부여하면서 동시에 의회에도 정부에 대한 불신임권과 간력한 입법권을 행사할 수 있는 이원집정부제를 채택했다. 한마디로 강한 대통령과 강한 의회라는 대립형 정부형태를 구성했다. 이에 따라 정부는 의회의 지지를 얻을 수 없었기 때문에 정부를 자주 경질하지 않을 수 없는 상황에 직면했다. 바이마르헌법 하의 이원집정부제는 이후 헙법 제48조에서 규정한 비상대권을 행사하는 권위주의적 통치체제로 변모했다.
② 드골헌법 하의 이원집정부제
프랑스 제5공화국 헌법은 대통령에게 강력한 권한을 부여하면서도 의원내각제적 요소를 가미한 이원집정부제 형태를 채택했다. 여기서는 국민에 의해 선출된 대통령은 수상임명권, 법률안 거부권, 국민의회 해산권 등의 권한을 가지고 있다. 이에 반해 내각을 통괄하는 수상은 대통령에 의해 임면되며, 국회의원을 겸직할 수 없도록 되어 있다. 수상은 권한으로서 정부활동을 지도하고, 행정 각부를 지휘감독하며, 국방을 책임지도록 규정했다. 드골헌법 하의 정부형태는 대통령과 수상이 권한을 균분하도록 구성되었으나 실제로 대통령의 권한이 증대됨에 따라 수상의 권한이 축소되는 현상이 초래되었다.
(2) 이원집정부제의 특성
이원집정부제는 국가마다 운영 방식인 내용이 다르기 때문에 획일적으로 규정하기 어려우나 다음과 같은 특징을 가진다. 첫째, 대통령은 의회로부터 독립되어 있다. 즉, 대통령제와 유사하게 이원집정부제의 대통령도 국민이 직접 선출하며, 의회에 대해 책임을 지지 않는다. 둘째, 내각이 의회에 대해 책임을 진다. 예컨대, 대통령이 수상을 지명하거나 의회의 동의가 있어야 임명할 수 있도록 함으로써 내각에 대해 불신임권을 행사할 수 있도록 하고 있다. 셋째, 구조적으로 대통령의 권한이 확대되고 수상의 권한이 약화될 수 밖에 없는 모순을 지니고 있다.
이러한 이원집정부제의 장점으로는 내각제적 방식을 포함하고 있어 입법부와 행정부의 대립에서 오는 마찰을 피할 수 있고, 위기 시에는 대통령이 신속하고도 안정된 국정 처리를 할 수 있다. 이에 반대 단점으로는 대통령제에서와 유사하게 내각과 의회의 대통령 견제권이 약해 대통령의 독재화 우려가 있다(이환경, 1999: 195-206).
Ⅲ. 결론
이상 국가의 권력분포에 따른 정부형태, 권력분립 원리의 적용 방식에 따른 정부형태를 살펴보았다. 통치권력 운영형식에 따라 전제정부와 입헌정부, 권력분립을 기준으로 독재정부와 민주정부로 구분할 수 있었다. 권력분립 원리에 따라서는 의원내각제와 대통령제, 이원집정부제로 크게 구분할 수 있었다.
어떠한 정부형태이건 각국의 정치사회적 환경과 역사성이 반영된 결과이다. 동시에 정부형태는 불변적인 것이 아니고 국민의 정치적 선택에 따라 바뀔 수도 있는 가변적인 것이다. 한국에서도 현 대통령제를 이원집정부제로 바꾸자는 의견이 제기되었었다. 최상의 정부형태는 특정한 유형이 아니고 국민의 생명과 재산으로 보호하고 복리를 증진하는데서 최상의 역할과 기능을 다할 수 있는 정부인가 아닌가로 판된될 것이다.
█ 참고문헌
김태룡 외(2010), 새한국정부론. 서울: 대영문화사.