재무행정특론-공공투자관리제도

 

 

재무행정특론-공공투자관리제도

 

재무행정특론

 

과 목	재무행정특론
담당교수	김 인 룡
과 정	자치복지행정협동 박사과정
학 번	1852-8201
성 명	강 성 휘
과 제 물	제15장 공공투자관리
제 출 일	2019. 5. 28. 화.

 

 

제15장 공공투자관리

 

제1절 공공투자의 특징

제2절 공공투자 선정의 문제

제3절 정치와 공공투자

제4절 공공투자 선정 및 관리체계의 개선

제5절 우리나라의 공공투자관리

 

 

제1절 공공투자의 특징

 

○ 공공투자의 특징

- 첫째, 대규모(lumpy)

- 둘째, 설계와 집행의 장기성(long lead time)

- 셋째, 상당한 초기비용 발생(significant up front costs)

- 넷째, 지역특징적인(location specific) 동시에 긴 수명

- 다섯째, 이로운 외부효과 발생(positive externalities)

 

○ 공공투자의 효용성과 관련하여 주목할 점

- 공공투자에 정치적 고려가 파고들 여지가 매우 큼.

- 정치인들 입장에서 기사성이 높은 새로운 건설 프로젝트를 추진할 유인이 크기 떄문.

- 정치적 유인을 제거하기 위해 대규모 투자의 합리적 관리를 위한 제도적 장치 필요.

 

○ 정부가 공공투자 시행 시

- 중장기적 시계에서 투자 우선순위에 기초해 개별사업 선정.

- 개별사업의 시행과 관리가 비용 효율적으로 이뤄질 수 있도록 관리 필요.

- 이러한 목적으로 공공투자를 기획.관리하는 행위를 공공투자관리

(public investment management)라 함.

제2절 공공투자 선정의 문제

 

○ 공공투자에서 심각한 문제는 관리와 운영이 아닌 적절하지 않은 프로젝트 선정된다는 점.

○ Flyvbjerg(2014): 프로젝트 선정 관련자들의 유인구조에 주목. 관련자들이 거대 프로젝트에 집착하는 이유로서 기술적.정치적.경제적.심미적 요인을 지적

 

기술적 유인	주로 엔지니어, 기술자들의 유인, 세계최초, 최장, 최고 등의 수식어를 통해 얻는 희열 추구. ‘최초’라는 단어에 주안점
정치적 유인	정치인들이 임기동안 족적을 남기고 싶은 욕구, 재선(reelection)이며, 이를 위한 가시적(visible) 프포젝트 희망
경제적 유인	특정 지역에 대규모 건설사업이 진행되면 고용증대, 자본 및 시설사용 활성화 등이 수반되기에 건설회사, 근로자, 컨설턴트, 은행, 투자자, 토지소유자, 변호사, 개벌업자 등이 강력히 희망
심미적 유인	아이콘이 되는 멋진 건축물을 통해 얻는 기쁨 추구

 

○ Flyvbjerg(2014):

- 공공투자의 가장 큰 문제점은 가장 부적격한 프로젝트가 선정될 가능성이 매우 높다는 점.

- Flyvbjerg는 가장 부적격한 프로젝트가 생존하는 현상을 ‘역 다위니즘(inverted

Darwinism)’으로 명명.

 

○ 역 다위니즘(inverted Darwinism) 현상이 나타나는 이유

- 예산확보를 위한 전략으로 비용의 과소추정과 편익의 과다추정이 동시에 발생하기 때문.

- 비용이 과소추정되면 사업이 진행되면서 비용의 초과(cost overruns) 발생, 편익이 과다추정되면 인프라 건설 이후 편익의 감소(benifit shortfalls) 발생. 이러한 현상이 현재화될 경우 가장 부적격한 프로젝트가 선정될 수 밖에 없음.

 

○ Flyvbjerg(2002: 286-90)

- 비용 과소추계에 대해 기술적.심리적.경제적.정치적 요인 등 네가지 이유 검토.

- 기술적 요인: 테이터 부재, 정직한 실수, 경험 부족, 불완전한 기술 등 기술적 요인이 문 라면 모든 프로젝트를 통틀어 보면 비용 과소추계와 과다 추계의 확률이 비슷한 수준으로 나타날 것인데 현실적으로 86%의 사업에서 비요의 과소추계 발생 확인. 따라서 비용 과소추계 요인으로서 기술적 요인은 설명력 부족.

- 심리적 요인: 비용 과소추계 이유 중 하나로 사업의 수행자, 공무원, 정치인 등이 비용과 결과에 대해 낙관적 태도를 갖는 ‘평가 낙관주의(appraisal optimism)’ 지목, 그러나 이러한 경향이 반복적으로 나타날 경우 이를 제어하기 위한 노력이 이뤄졌을 것이고, 그 결과 평가 낙관주의가 사라지지는 않았을지라도 감소 현상을 나타나야 할 것, 그러나 비용 과소추계 경향은 줄어들지 않고 있어 심리적 요인의 설득력도 떨어짐.

 

- 경제적 요인. 정치적 요인: 비용 과소추계 요인 중 기술적 심리적 요인을 제외하면 의사결정권자들이 마주하는 상황은 투자사업의 수용 가능성을 높이기 위해 공무원과 정치인들이 의도적으로 비용을 과소추계하고, 편익을 과다추계하는 현상이 나타나게 됨.

 

제3절 정치와 공공투자

 

1. 공유자원의 문제와 정보비대칭

 

○ 공유자원 문제

- 윌슨(Wilson, 1989)은 정부 규제에 따른 비용은 불특정 다수가 부담하나 편익은 동질적 소수가 얻게 되는 정치적 상황을 ‘고객정치(client politics)’라고 부름. 수입규제, 각종 직업면허, 택시사업 인가 등을 둘러싼 규제 정치적 상황이 이에 해당.

 

- 공유자원 문제란. 편익은 특정지역에 편중되는 반면, 이를 위한 비용을 일반 국민에게 널리 퍼지기 때문에 공공투자 수혜자들은 공공투자에 대한 과도한 수요를 가지게 되고, 이것이 현실화 될 경우 특정지역의 이익보호를 위해 사회적 총비용이 사회적 편익을 초과하는 공공투자정책이 채택될 수 있는 것.

- 공유자원 즉, 사회간접자본 투자는 편익의 집중과 비용의 분산이 특징, 사회간접자본 투자는 Wilson이 말하는 고객정치의 대상이 될 가능성이 높음

 

○ 정보비대칭 문제

- 예산편성과정에서 실무부서는 자신들에게 유리한 정보만을 선택적으로 제시하는 경향 발생, 공공투자 선정에 있어 중앙예산기관과 실무부처 사이에 정보비대칭 발생. 중앙예산기관이 독립적 검증이 가능한 수단을 갖지 못한 경우 심각한 정보비대칭 문제 지속, 결과적으로 예산배분의 비효율성 초래

 

 

2. 의회와 공공투자

○ Lowi(1964)의 정부정책 분류

- 규제정책(regulatory policy), 구성정책(constituent policy), 분배정책(distributive policy), 재분배정책(redistributive policy) 등 크게 네가지로 구분

- Lowi가 정책을 이렇게 구분한 이유는 통상 정치가 정책을 결정하는 것이 아니라, ‘정책이 정치를 결정한다’는 것을 보여주기 위해서라고 함. 즉, 정책유형에 따라 정책과정 참여자들의 상호작용 형태가 다르게 나타남.

- 이러한 정책구분 중 공공투자는 분배정책, 분배적 지출에 해당되기 때문에 주목해야 함.

 

○ Lowi(1964)가 설명하는 분배정책

- 분배정책이란 작은 단위별로 쪼개기 용이한 정책 의미. 동의어로 후원(patronage) 관계를 사용할 수 있음. 이와 함께 분배적(distributive)의 동의어로 분리가능(divisible), 특정적(particularized), 혹은 포크 배럴(pork barrel)을 들 수 있음.

- 분배적 지출(distributive spending)을 둘러싼 의회의 행태는 특정적 공공투자의 팽창 가능성이 매우 높음. 미국 의회정치 연구자들이 개발한 합리적 선택이론(rational choice theory)에 의하면 의원들은 재선이 일차적 목표이며, 이를 위해 지역 특징적 지출을 늘리기 위해 노력한다고 봄.

 

○ Arnold(1979: 29-30, Frisch, 1998에서 재인용):

- 정부의 분배적 지출이 현역 의원 재선 가능성에 영향을 미치는 세가지 방식

- 첫째, 직접적 수혜자에 대한 영향을 통해

- 둘째, 유리한 평판(favorable publicity)

- 셋재, 정부지출이 지역경제에 갖는 효과 등 세가지가 의원의 재선 가능성에 영향을 끼친다고 봄.

 

○ Arnold(1990: 48-49) 유권자의 의원의 기여 인정의 경우

- Arnold는 유권자들은 의원의 행동과 지출의 증가가 직접적으로 연관된다고 믿을 수 있을 때만 의원의 기여를 인정한다고 봄.

- 정부지출에 대한 의원이 기여가 인정받을 수 있는 세가지 조건

① 인식할 수 있는 효과가 있을 것

② 특정할 수 있는 정부의 행동이 있을 것

③ 유권자들이 충분히 인식할 수 있는 수준의 개별 의원의 기여

 

○ Arnold에 있어 공공투자란?

- Arnold(1979)가 제시한 의원의 재선 가능성에 영향을 미치는 세가지 경로와 1990년 제시한 정부 지출과 의원의 기여를 연결시킬 수 있는 세가지 조건을 모두 만족시키는 지출 유형이 공공투자.

 

3. 선거와 공공투자

○ 공공투자 패턴의 이해를 위한 선거제도 주목 필요

- 대선거구제하 비례대표제: 개인보다 정당에 초점을 맞춰 투표.

- 소선거구제하 개인대상 투표, 단순다수대표제: 후보자 개인에게 투표 경향 강하게 나타남.

 

○ 소선거구제하 단순다수대표제의 문제점

- 공공투자를 위한 정치인의 칭찬행위 발생 가능성 고조.

- 이 선거제도하에서 후보자의 가장 중요한 선거전략은 지역 유권자에 다가갈 수 있는 유형적 성과 창출.

- 우리나라 선거제도의 경우 의회정치와 맞물려 선심성 예산정치 발생.

- 특히, 주목할 점은 선심성 예산정치가 고객정치와 결합되면서 자원배분의 비효율 야기, 일반적으로 선심성 예산은 혜택이 한 지역, 한 집단 등에 집중되지만 그 비용은 전체 국민에게 전가되면서 재원배분의 비효율성과 형평성 문제 동시 발생.

 

제4절 공공투자 선정 및 관리 체계의 개선

 

1. 프로젝트 선정과 인프라 포트폴리오의 최적화

○ 공공투자 효율성 제고를 위해서는 프로젝트 선정과 인프라 포트폴리오 최적화가 중요.

○ Mckinsey Global Institute(2013: 34)가 제시한 공공투자관리의 문제점

- 첫째, 전체적 사회경제덕 투자 방향과 연계되지 않은 상태에서 개별 인프라 기획. 이런 방식은 네트워크 효과를 고려하지 않기 때문에 지역적인 지역문제 해결에만 그칠 우려. ex) 우리나라 고속도로 건설과 철도 건설과 조정문제.

- 둘째, 비용의 과소추정과 편익의 과다추정

- 셋째, 정치적 이해관계에 따른 자원 배분

- 넷째, 이해관계자 부패 발생

 

○ Mckinsey Global Institute(2013)가 제시한 공공투자 문제점 해결 방안

- 첫째, 개별 인프라 기획과 전체적인 사회경제적 목표를 연계, 이를 위해서는 시스템 수준에서 우선순위 설정되어야 하고, 정치과정에서 우선순위가 설정될 수 있어야 함.

- 둘째, 평가방법론 정교화

- 셋째, 투명한 의사결정에 기반한 포트폴리오 선택 필요.

 

○ Mckinsey Global Institute(2013)가 분석하는 공공투자의 저생산성 이유

- 프로젝트 선정 시 개별 프로젝트와 지엽적인 증상에만 초점을 맞출 뿐 포괄적인 사회경제적 발전 목표와 네트워크 효과 등을 고려하지 않는 경향.

프로젝트의 효율성을 제고하기 위해서는 제대돌 된 프로젝트의 조합을 선택하는 것이 매우 중요. 프로젝트 선정이 국가 전체적인 우선순위와 연결되어야 하며, 시스템 전체의 편익과 비용을 고려해야 할 것.

 

○ 잘못된 프로젝트 선정에 대한 Flyvbjerg 외(2002)와 Mckinsey Global Institute(2013)의 의견

- 기술적 문제라기보다 정치적-경제적 문제라는 점 강조.

 

2. 공공투자관리체계의 개선

 

○ 공공투자 문제 해결방법 두가지

- 비용, 편익, 리스크 추정 방법 개선 - 기술적 방법에 해당

- 거버넌스 개혁 – 기술적 방법보다 근본적, 더 중요. 정치적 이해관계가 공공투자관리체계를 무력화 할 수 있음.

- 거버넌스 개혁은 권력관계의 변화 수반, 궁극적으로 투명성과 책무성을 확보할 수 있는 방향으로 개혁해야.

 

○ 공공투자관리의 목표

- 총량적 재정규율(aggregate fiscal discipline), 배분적 효율성(allocative efficiency), 기술적 효율성(technical efficiency) 등 세가지

 

총량적 재정규율	공공투자에 있어 거시경제의 장기적 안정을 기할 수 있는 수준에서 공공투자의 총량을 결정하는 것
배분적 효율성	정부 분야 및 부문 우선순위에 입각한 개별 프로젝트의 선정과 배분
기술적 효율성	프로젝트의 비용-효율적인 실행에 관련된 개념

 

- 공공투자관리의 목표 달성을 위한 조건으로는 공공투자관를 위한 전략적 틀, 기획·평가·선정을 위한 제도적 틀, 집행과 모니터링, 그리고 사후평가 등 네가지가 있음.

 

공공투자관리를 위한 전략적 틀이 필요한 이유	무엇보다 장기적 우선순위결정이 투자결정에 우선되어야 하기 때문. 전략적 틀이 없을 경우 정책 우선순위가 모호, 자원배분결정 근거 미약할 수 밖에 없음.
기획·평가·선정을 위한 제도적 틀이 중요한 이유	투자사업의 기획.평가, 선택 기능의 효과성은 단순히 분석의 질이 아니라 제도적 틀(institutional framework)에 의해서 결정되기 때문
사업집행 및 모니터링	기술적 효율성을 확보하는데 매우 중요
사후평가	종종 무시됨, 공공투자관리 시스템의 질 제고를 위해 매우 중용한 과정

 

- 공공투자의 배분적 효율성을 제고하기 위해서는 무엇보다 공공투자관리를 위한 전략적 틀, 기획.평가.선정을 위한 제도적 틀, 그리고 사후평가 시스템을 강화해야 할 것.

 

○ Mckinsey Global Institute(2013)의 공공투자 거버넌스 개선과제 6가지

- 첫째, 공공투자 관련 기관 사이의 조정과 협조 체제 구축, 특히 관련 기관 전체적인 사회경제적 목표에 대한 합의 공유 필요.

- 둘째, 공공투자에 대한 정치적 책임과 기술적 책임을 분리. 정책의 설계 및 방향설정과 인프라 설계 및 건설 기능이 엄격하게 분리되어야 설계 및 건설단계에서 정치적 고려 차단 가능

- 셋째, 정부와 민간의 역할 분담 필요.

- 넷째, 신뢰에 기초한 상호작용 필요.

- 다섯째, 의사결정에 필요한 정보가 확보되어야, 일상적인 감독과장기적인 기획을 가능케 하는 데이터의 축적이 필요.

- 여섯쨰, 정부의 공공투자 역량 제고.

 

○ 공공투자관리제도의 현실과 발전 방향

- 현실 공공투자관리제도는 배분적 효율성이 아닌 기술적 효율성 확보 기능만 발달, IMF(2015)에 의하면 대부분 국가에서 기획, 배분, 집행이라는 공공투자관리 사이클 중 집행단계 제도가 발달되어 있고, 기획단계 제도가 덜 발달된 것으로 평가. 기획단계 제도적 강화 필요성 제기.

- 공공투자의 배분적 효율성과 관련 깊은 단계는 기획단계로, 기획의 핵심적 내용은 투자 총량의 결정과 분야.부문 간 투자의 조정임.

- 공공투자의 구성을 최적화하기 위해서는 공공투자와 중기재정계획체계가 잘 연계되어야 함.

 

○ 공공투자에서 중기재정계획체계가 갖는 효과

- 첫째, 중기재정계획이 제대로 작동할 경우 공공투자의 총규모를 예산 총액 내 제한 가능.

- 둘째, 투자예산과 경상예산을 분리 편성하는 이중예산편성

(dual budgeting) 문제 해결.

- 셋째, 초년도 투자에만 역점을 맞추는 근시안적 예산편성문제 해결.

- 추가, 강제적인 중기재정계획체계만이 중기적 공공투자 재원조달 가능.

 

○ 중기재정계획체계의 한계

- 당해 연도를 제외한 타년도에 대해 지출한도를 제시하는 수준에 그침, 결과적으로 재원조달의 불확실성을 해소하지 못함.

- 중기재정계획은 통상 3-5년 단위로 계획하기 때문에 그 이상이 소요되는 공공투자사업에 대한 재원조달의 확실성이 완전히 담보되지 않음.

 

○ 중기재정계획의 발전 방향

- 기획단계에서 배분적 효율성을 제고하려는 노력이 배분단계에서 뒷받침되기 위해서는 생산성이 높은 부문과 프로젝트에 투자를 배분할 수 있도록 포괄적이며, 통합된 중기계획이 마련되어야 할 것임.

- 아울러 최적의 프로젝트를 평가.선정할 수 있는 객관적인 기준과 절차를 마련할 필요가 있음.

 

제5절 우리나라의 공공투자관리제도

 

1. 예비타당성조사제도

 

○ 비효율적 공공투자 발생 이유

- 공공투자를 둘러싼 공유자원 문제, 정보지대칭성, 정치적 영향

 

○ 효율적 공공투자관리를 위한 방안

집권화	특정지역의 특수이익을 증가시키는 공유자원 문제 해결을 위해 공공투자관리가 집권화 될 필요성 있음
독립적 정보생산	공공투자 선정과 관련된 정보비대칭성 문제를 해결하기 위해서는 개별 부처나 특정 지역차원을 넘어 공공투자의 편익과 비용에 관련된 정보가 독립적을 생산되어야 함
탈정치화	공공투자사업 선택에 있어 정치적 영향력 최소화를 위해 탈정치화된 상태에서의 공공투자사업 선정과 관리 필요

 

○ 예비타당성조사제도

- 1999년 도입, KDI와 같은 전문기관이 대규모공공투자사업의 타당성을 분석하고, 그 결과에 따라 재정사업의 신규투자 여부를 결정하는 제도. 이 제도는 일정규모 이상의 투자사업을 중앙예산기관이 집권적으로 관리하는 매우 독특한 사례.

- 예타제도는 투자분석에 있어 낙관적 편의를 억제하고, 국회의원의 선심성 예산정치를 제어하기 위한 수단.

- 1999년 이전에는 타당성조사제도가 시행: 개별부처 주관으로 요식성, 기준 상이 등 극복 대안으로 중앙예산기관으로 집권화

- 예타 대상사업은 총사업비 500억원 이상, 국비 300억원 이상 투입되는 사업을 대상, 예외는 있음.

- 예타조사희망 사업중 약 40% 가량만 예타 통과, 통상 AHP≥0.5이면 타당성이 있는 것으로 판단(AHP: 종합평가 Analytic Hierarchy Process)

 

2. 총사업비 관리제도

 

○ 총사업비 관리제도는 국가예산 또는 기금으로 대규모 사업의 총사업비를 사업추진 단계별로 합리적으로 조정·관리함으로써 무분별한 사업비 증가를 미연에 방지하고, 재정지출의 효율성을 제고하기 위한 목적으로 시행하는 제도

 

○ 총사업비 관리대상은 2년 이상 사업으로, 총사업비 500억원 이상이고, 국가 재정지원규모가 300억원 이상인 토목, 정보화사업, 200억원 이상인 건축사업 등임.

 

○ 총사업비 관리대상 사업으로 선정되면, 총사업비 관리대장 등재, 사업추진 단계별 사업예산 변동 때마다 각 부처 및 기획재정부와 협의해야 함. 원칙적으로 예타대상 사업은 총사업비 관리대상이 됨. 그러나 예타 대상사업이 아니더라도 200억원 이상인 건축사업 등이 관리대상에 포함되므로 예타대상 사업보다 관리범위가 넓음.

 

3. 타당성재조사제도

 

○ 사업 착수단계에서 비용 과소추계로 예타를 피했지만 실제 사업과정에서 예타대상 수준 사업비 증가 사례 발생, 사업의 추진단계에서 비용이 증가하더라도 매몰비용, 정치적 이해관계 등으로 사업중단 및 예산삭감이 불가능하다는 점을 악용, 공공투자와 관련한 도덕적 해이 방지를 위해 도입된 제도

 

○ 예타와 재조사제도가 다른 점은 예타는 사업 사업 전 대규모 사업 타당성 검증, 재조사제도는 이미 시행 중인 사업을 대상으로 함.

 

○ 재조사는 사업추진과정에서 총사업비가 예타 규모로 증가한 사업, 총사업비가 20% 이상 증가한 사업, 사업의 수요예측치가 30% 이상 감소한 사업을 대상으로 함.