지방의회의 지위와 권한

지방의회의 지위와 권한 

◆ 지방의회의 종류

 

지방의회는 의원수에 따라 소규모제와 대규모제로 나눌 수 있다.

지방의회를 대규모제 의회로 채택할 것인가, 소규모제 의회로 채택할 것인가 하는 문제에 대해 일반적인 기준이나 원칙은 없다. 이는 전적으로 그 나라의 역사, 국토의 넓이와 인구수, 정치적·사회적 배경, 그리고 재정규모 등에 따라 결정하게 된다. 지방의회는 각 지방자치단체마다 두고 있기 때문에 자치단체의 종류에 따라 구분할 수 있다. 우리나라의 경우 지역의 넓이가 큰 서울특별시·광역시·도를 광역자치단체라고 하는데 여기에 있는 지방의회를 시·도의회라 하고 광역의회라 부른다. 이 광역의회는 총 17개가 있다.

한편, 지역의 규모가 비교적 작은 시·군·자치구(특별시·광역시의 구)를 기초자치단체라고 하는데 여기에 있는 지방의회를 시·군·구의회라 하고 기초의회라 부른다. 이 기초의회는 전국에 총232개가 있는데 시의회가 72개, 군의회가 91개, 구의회가 69개이다. 과거 지방자치를 실시하던 1950년대에는 읍·면지역까지 지방자치를 실시하여 읍 · 면의회가 있었다.

 

◆ 지방의회의 지위

 

지방의회의 지위는 집행기관과 지방의회와의 관계를 어떻게 구성하느냐에 따라 다르다. 우리나라의 경우 양 기관이 대립관계에 있는 「기관대립형」에 속하는데 이 형태속에서 지방의회는 다음과 같은 지위를 가진다.

▒ 주민대표기관으로서의 지위 ▒
지방의회는 주민이 선출한 의원으로 구성되며, 자치단체의 중요의사를 심의·결정하는 주민대표기관으로서의 지위를 가진다.
주민이 지방자치의 행정에 직접 참여하지 못하고 대표자를 선출하여 행정에 참여하는 대의제에 의한 간접참여정치에 있어서는 주민의 대표기능을 담당하는 기관이 필수적이다. 지방자치단체에서 이 기능을 담당하는 기관이 지방의회이다.

▒ 의결기관으로서의 지위 ▒
지방의회는 의결기관으로서의 지위를 가진다. 의결기관으로서의 지위는 중요한 사항에 대하여 그 자치단체의 의사를 최종적으로 결정하는 기능을 가진다는 것이다. 즉 자치단체의 주민부담에 관한 사항, 조례제정, 단체운영 등 그 지역의 전반적인 정책을 심의하여 최종적으로 결정한다.
지방의회가 결정한 사항을 집행하는 것은 집행기관에 의하여 이루어지게 되며, 자치단체의 의사를 최종적으로 확정하는 권한을 가지고 있다는 점에서 의견제시에 그치는 자문기능과는 기능이 다르다.

▒ 입법기관으로서의 지위 ▒
지방의회는 자체단체의 법령이라 할 수 있는 조례의 제정기능과 이에 관련한 제반기능을 담당하는 입법기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회가 입법권을 행사하는 것은 가장 기본적인 기능을 담당하는 것으로 볼 수 있다.
자치단체의 장에게도 「규칙」의 제정권이 부여되지만, 이는 지방의회가 제정한 조례의 위임에 의하여 제정되는 것이다.

▒ 감시기관으로서의 지위 ▒
지방의회는 집행기관이 적법하고 합리적인 행정을 집행하고 있는가를 감시하는 감시기관으로서의 지위를 가진다. 지방의회가 이 기능을 담당하는 것은 본질적인 기능이 아니고 입법기능의 역할을 하기 위한 부수적인 기능이라는 주장과 본질적인 기능이라는 주장이 맞서고 있는데 부수적인 기능으로 보는 것이 다수설이다.

 

◆ 지방의회의 권한

 

지방의회는 그 기능을 수행할 수 있도록 여러 가지 권한을 가지고 있다. 이러한 지방의회의 권한은 지방자치법과 지방재정법 등 지방자치관련법령 등에 의하여 부여되고 있다. 이 권한을 형식적인 관점에서 분류하면 의결권, 감시권, 자율권, 선거권, 청원처리권, 의견표명권, 보고 및 자료요구권 등이 있다.

▒ 의결권 ▒
지방의회는 그 지역의 주민을 대신하여 일하는 대표기관이기 때문에 그 지역의 중요한 일을 결정하는 권한을 가지고 있다. 지방의회가 그 지역의 일을 의논하여 방향을 결정하는 것을 [의결]이라고 하는데 이러한 권한을 [의결권]이라한다.

이 권한은 지방의회의 여러 권한 중에서 가장 기본적이고 중요한 권한이다.

그러면 지방의회의 의결, 즉 결정을 거쳐야 하는 사항은 무엇인가? 지방자치단체의 모든 일에 대하여 지방의회의 의결을 거쳐야 하는가? 그렇지는 않다. 지방의회의 의결을 거쳐야 하는 중요한 사항으로서는 조례를 만들고 고치며, 예산의 규모를 결정하는 동시에 이미 다 써버린 예산을 잘 썼는가 확인하고, 재산을 구입할 것인가 팔 것인가를 결정하며, 각종 사용료, 수수료, 분담금, 지방세 또는 가산금을 부과하고 징수하는 것 등의 의결권한이다.

▒ 감시권 ▒
지역주민은 자기 지역의 일 처리를 시장·군수 등 단체장과 공무원에게 맡기고 있는데 이들이 일을 잘 처리하고 있는가를 감시할 필요가 있다. 그런데 모든 주민이 나서서 감시 할 수가 없기 때문에 주민의 대표기관인 지방의회에게 이 일을 맡기고 있다.

그렇다면 지방의회는 집행기관이 의회가 결정해 준 대로 일을 잘 처리하고 있는가, 지역 주민이 원하는 대로 일을 하고 있는가, 예산을 낭비하고 있는 것은 없는가, 일을 처리하는 과정에서 잘못하고 있는 것은 없는가 등 여러 사항을 감시·감독하고 확인하여야 한다. 이러한 역할을 하기 위해서 지방의회는 시장·군수 등과 공무원에게 의회에 나와서 사무처리 상황을 보고하게 하고, 자료를 제출토록 요구할 수 있으며, 질문을 통하여 따지고, 직접 행정현장에 나가서 감사하고 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다.

만약에 집행기관의 잘못이 밝혀진다면 지방의회는 어떤 벌을 줄 수 있는가? 지방의회는 직접적으로 벌을 줄 수 있는 권한을 가지고 있지 않다. 다만 벌을 줄 수 있는 검찰청이나 경찰서 등의 기관에게 잘못을 통보하거나 주민에게 이를 알리는 것이다.

<< 행정사무감사 · 조사권>>
지방의회는 그 지역의 행정기관과 업무에 대해서 감사하고 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다. 감사권과 조사권이라는 감시권은 지방의회가 지역주민의 대표기관이라는 위치에서 자치단체의 업무가 올바르게 집행되고 있는가를 감시하는 것이다. 이러한 감시권은 집행기관이 마음대로 행정하는 것을 방지하기 위한 것으로서 매우 중요한 의회의 역할이라고 할 수 있다. 우리나라의 지방의회에는 집행기관의 업무에 대하여 일반적이고 포괄적인 감시권을 인정하고 있다. 이러한 예는 외국의 지방의회에서는 거의 찾아볼 수 없다. 우리나라와 지방의회 제도가 비슷한 일본에서도 지방의회는 특정한 업무에 대한 사무조사권과 서류나 계산서를 심사하고 열람할 수 있는 권한만을 가지고 있다. 지방의회가 일반적이고 광범위하게 감시권을 행사할 수 있기 때문에 시장·군수 등 단체장을 강력하게 감시하고 비판할 수 있다. 그러나 의회의 감시권이 잘못 행사되게 되면 행정이 마비되고, 감사와 조사가 의원들의 선거에 이용될 수 있으며, 집행기관이 의회의 힘에 꼼짝 못하게 되는 등의 문제가 우려된다고 비판하기도 한다.

▒ 자율권 ▒
지방의회는 그 지역의 중요한 일을 결정하기 때문에 국회나 다른 국가기관, 시장·군수 등 자치단체의 장으로부터 아무런 간섭을 받지 않고 스스로가 정한 규정에 따라 일을 할 수 있어야 한다. 이를 위해서 지방의회는 회의운영에 필요한 법규인 [회의규칙]을 만들고, 의장과 부의장을 선출하며 불신임권을 행사할 수 있고, 회의장의 질서를 지키기 위한 권한, 내부조직권, 의원의 징계 및 자격심사권 등을 가지고 있다. 이것을 의회의 자율권이라 한다.

▒ 의견표명권 ▒
지방의회는 그 지역의 주민들을 위한 대표기관으로서 자치단체의 행정에 관하여, 그리고 그 지역의 이익이나 주민의 희망사항을 종합하여 대외적으로 의견을 표시하고 건의할 수 있다. 이를 지방의회의 의견표명권이라 한다. 지방의회가 의견을 제시할 수 있는 기관은 그 지역의 자치단체의 장인 시장 · 군수 등은 당연한 대상이 되고, 국회·청와대·중앙부처 등 국가기관이나 다른 자치단체에 대해서도 가능하다. 일반적으로 [건의안]이나 [결의안] 이라는 형식을 빌어서 의견을 표시하게 된다.

자치단체의 장이 일을 처리하기 전에 사전에 필히 지방의회의 의견을 들어야 하는 것도 있다. 도시계획 관련업무의 결정이나 자치단체의 명칭 구역을 변경하고자 할 때에는 먼저 지방의회의 의견을 꼭 들어야 한다.

▒ 청원처리권 ▒
주민은 억울한 일을 당했을 때 국가기관이나 지방기관에 이를 해결해 달라고 요청할 수 있는 권한을 가지고 있다. 이를 청원권이라고 한다. 이 청원권은 모든 주민에게 부여된 헌법상의 권리이므로 주민의 대표기관인 지방의회에도 청원을 낼 수 있다. 지방의회에 청원이 들어오면 의회는 이것을 심사하여 해결해 주어야 하는 의무이자 권한을 가진다고 할 수 있다.

주민이 지방의회에 청원을 제출했다고 해서 모두 다 해결되는 것은 아니다. 지방의회는 청원을 심사하고 선별하여 불법 부당하게 주민의 이익이나 권리가 침해되었거나 그 지역을 위해서 좋다고 생각되는 사항만을 골라서 해결해 주게 된다. 지방의회가 청원을 해결해 주고자 하는 경우에 의회 자체의 힘으로 해결할 수 없는 사항은 자치단체의 장에게 이를 어떻게 처리했으면 좋겠다는 의견서를 첨부하여 보낸다. 이를 접수받은 자치단체의 장은 이를 처리한 후 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 그러나 자치단체의 장이 지방의회의 의견대로 청원을 꼭 처리해주어야 할 의무가 있는 것은 아니다. 왜냐하면 그 청원을 해결해주고 싶어도 법에 맞지 않거나 예산이 없거나 중앙에서 승인이나 허가를 안해주는 경우에는 지방의회의 의견에 따를 수가 없기 때문이다.

▒ 동의권 ▒
도지사 · 시장 · 군수 등이 일을 하기 전에 미리 지방의회의 허락, 즉 동의를 받아야 하는 사항이 있다. 어떤 일을 하기 전에 먼저 의회의 동의를 얻어야 하는 것인가는 법에 정해져 있다. 사전에 의회의 동의를 받아야 하는 사항으로는 자치단체가 빚을 얻는 경우 [지방채 발행], 자치단체의 재산을 구입하거나 파는 경우, 자치단체의 권리를 포기할 경우 그 자치단체의 시설을 사용한 국가의 사용료를 면제해 줄 경우 등이 있다. 자치단체의 장이 위와 같은 일을 하기 위해서는 사전에 지방의회의 허락, 즉 동의를 꼭 받아야 한다. 물론 지방의회는 이를 심사하여 허락해 주지 않을 수도 있다. 이럴 경우에는 자치단체의 장은 왜 의회가 허락해 주지 않는가를 파악한 후 지방의회의 의견을 반영하여 다시 허락을 받은 후에 처리할 수 밖에 없다.

▒ 선거권 ▒
지방의회는 선거에 의해서 의사를 결정하기도 한다. 이 선거권 중에는 의회 내부조직의 구성원에 대한 선거권과 지방자치법령 이외의 법령과 지방자치단체 조례 등에 의하여 주어지는 선거권이 있다.

내부조직을 위한 선거에는 의장·부의장 선출, 임시의장 선출, 상임위원회·특별위원회 위원장을 선출할 수 있고, 외부기관 구성을 위한 선임 및 추천에는 결산검사위원의 선임, 그리고 단체장이 지방자치단체의 각종 위원회의 구성원인 위원을 선임하면서 법령이나 조례에 의해 지방의회에 그 일부를 추천해 달라고 요구하는 경우 추천을 하기도 한다.

▒ 출석요구권 및 질문권 ▒
지방의회의 본회의나 위원회는 행정사무집행 또는 안건심사와 관련하여 질의하거나 질문하기 위해서 단체장 및 관계공무원의 출석을 요구할 수 있다. 그리고 지방의회가 휴회 · 폐회중이라도 자치단체의 행정에 대하여 질문을 하고 답변을 받아볼 수 있도록「서면질문」제도를 두고 있다.

▒ 서류 제출(자료) 요구권 ▒
지방의회는 집행기관의 사무를 감시하고 안건심사를 원활히 하기 위하여 감사와 조사, 그리고 안건의 심사와 직접관련이 있는 서류의 제출을 단체장에게 요구할 수 있는 권한을 가지고 있다. 의회의 서류 제출요구는 늦어도 제출일 3일전까지 행하여야 한다.

[출처] 우리나라 지방의회-지방의회의 지휘와 권한|작성자 한지연

2006. 3. 16. 10:54

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