공기업의 종류

- 공기업론 제2장 요약
- 2019.9.17.화.15:00

- 지도교수: 김인용

 

 

제2장 공기업의 종류

 

제1절 공기업의 분류방법

 

  공기업은 여러 가지로 분류할 수 있으나 저자는 ①조직형태별 ② 사업분야별 ③ 직접.간접 투자별 ④ 출자자별 등 크게 4가지로 분류

  사업분야별 분류에서는 공기업이 생산하는 재화나 용역의 사업분야별로 공익사업, 기산사업, 금용보험업, 다목적개발사업, 문화사업 등으로 분류

  직접.간접투자별 분류에서는 정부가 처음 직접 투자한 기업과 직업투자기관이 투자하여 만든 간접투자기관(재투자기관)으로 분류

  출자자별 분류에서는 중앙정부가 만든 공기업인지? 지방정부가 만든 공기업인지?에 따라 국가공기업과 지방공기업으로 분류

  현재 우리나라 공공기관의 운영에 관한 법률에서는 공공기관을 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로 분류하고 있음

 

제2절 조직형태별 분류

 

1. 정부기업

 

1) 정부기업의 의의

 

정부기업은 정부부처의 형태를 띤 기업을 말한다. 정부기업은 가장 오래된 조직형태이다. 우리나라 정부기업 중에서 중앙정부가 설립한 우편사업, 우체국예금사업, 조달사업, 양곡관리사업은 ‘정부기업예산법“ 제2조서 ”정부기업“으로 명시하고, 지방자치단체가 운영하고 있는 상.하수도사업 등은 ”지방직영기업“으로 부름

 

2) 정부기업의 전개과정

 

우리나라에서 최초의 공기업은 우편사업이었음. 대체로 중앙정부의 우체국 도는우편국이라는 정부기업으로 출발하여 오늘날에는 우정부 도는 미래창조과학부로 승격, 발전함

 

영국에서는 18세기 후반부터 우편사업이 공기업으로 출발, 우리나라는 1884년 갑신정변 발생 장소가 우정국 청사의 낙성식장이었음. 우편사업이 최초 공기업으로 출발한 것은 어떤 나라에서나 복지국가로 변화하는 과정에서 국민들이 더 많은 준공공재를 요구해 왔기 때문

 

우편사업에 이어 전신사업, 전기사업, 철도사업, 상수도사업, 병원 등 정부가 공기업을 만들어 운영하고, 국.공립학교 등도 기업활동을 하고 있음.

 

행정부 뿐만아니라 사법부도 기업적인 활동 전개. 민사재판소, 동기소는 재판서비스와 등기서비스를 제공하고 대가를 받는 기업적인 활동 전개. 그러나 국.공립학교와 등기소 등을 공기업으로 분류하지 않는 것은 독자적인 예산과 의사결정기구를 갖추고 있지 않기 때문

 

3) 정부기업의 특징

 

핸슨의 분류에 의한 정부기업의 특징(Hanson. 1958: 337-338)

첫째, 중앙정부 소유의 경우 「정부조직법」에 의해, 지방직영기업의 경우 「지방자치단체 조직에 관한 조례」에 근거하여 설립

둘째, 정부기업의 종업원은 모두 국가공무원이거나 지방공무원임

셋째, 예산은 대체로 특별회계예산으로 일반회계와 독립, 의회 승인 얻어 집행

넷쨰, 정부기업 예산도 정부예산의 일부이므로 감사원 감사를 받음

다섯째, 정부기업은 행정기관이 담당이므로 당사자 능력을 갖지 않음

 

4) 정부기업의 한계

 

정부기업은 기업경영에 필요한 창조성과 탄력성 발휘 어려움. 왜냐하면 최고경영층의 빈번한 교체와 조직,인사,재무상 여러 가지 제약이 존재하기 때문. 다만 정부기업은 다른 형태의 공기업에 비해 공공성 증진시킬 수 있는 조건을 갖춤

 

현재 정부기업은 장점보다 단점이 많으므로 점차 공기업으로 전환시키는 추세. 우리나라도 방송사업, 전기사업, 통신사업, 전매사업, 철도청 등이 공사화, 민영화 됨

 

2. 공공기관

 

1) 과거 법인형 공기업 분류

 

(1) 주식회사형 공기업

 

과거 법인형 공기업 중에서 주식회사형 공기업이 많았으나 현재는 모두 공사화 또는 민영화 됨. 주식회사형 공기업은 주식자본조직을 갖는 법인형 공기업을 말함. 포항종합제철주식회사, 국민은행 등이 주식회사형이었음.

 

주식자본조직이란? 우리나라 「상법」이 주식회사 설립요건으로 규정하고 있는 ① 발기인(주주) 7인 이상 ② 회사가 발행할 주식의 총수 ③ 1주의 금액 ④ 회사의 설립 시에 발행하는 주식의 총수 등(상법 제288-289조)의 사항을 갖춘 기업조직을 일컬음.

 

주식회사형 공기업은 대부분의 경우 공.사 혼합기업으로서 정부도 출자하고, 민간인도 출자한 경우인데 그 설립이유는 다음과 같음.

 

첫째, 사기업 가운데 도산한 기업을 정부가 구제하기 위하여 정부기 그 기업의 주식을 매입한 경우

둘째, 개발도상국의 경우 자본과 기술이 부족한 국내 기업인들을 대신하여 주요 산업을 주식회사 형 공기업으로 우선 설립하는 경우

셋째, 개발도상국들이 선진국의 대기업들과 제휴하여 공.사 혼합기업을 만드는 경우가 있음. 인도의 경우 힌두스탄철강회사는 독일의 크롭프스와 데막이라는 양대 철강회사와 제휴하여 설립한 회사임.

넷째, 공기업을 민영화하는 경우, 주식회사형 공기업은 주식을 분할하여 매각할 수 있으므로 민영화가 용이하다는 장점이 있음.

 

주식회사형 공기업의 특징

첫째, 설립은 대체로 「상법」에 의거. 다만 규모가 큰 주식회사의 경우 특별법(설립법)에 의한 경우도 있음.

둘째, 중앙정부나 지방자치단체가 민간부문과 공동으로 출자하는 것을 원칙으로 함.

셋째, 정부의 자기 출자지분에 대해서만 권리와 의무를 짐.

넷째, 임원은 주주총회에서 선출하고, 종업원은 공무원이 아니며, 법인이므로 당사자 능력을 가짐.

다섯째, 정부의 지분이 있으므로 감사원 감사를 받음.

 

(2) 공사형 공기업

공사형 공기업은 1920년 처음 등장한 기업형태, 가장 이상적인 조직형태로 일컬어짐.

공사형 공기업은 전액 정부출자를 원칙으로 하고, 주직자본조직을 갖고 있지 않고 법인형태를 위하고 있으며, 주인이 정부 하나뿐이므로 주식회사와 같이 자본을 여러 개의 주식으로 쪼갤 필요가 없어 주당 금액을 산출할 필요가 없음.

 

공사는 롭슨(Robson. 1970: 64-68) 교수가 지적한 바와 같이 사기업의 수익성(기업성)과 공기업의 공익성(공공성)을 적절히 조화시킨 형태임. 공사는 행정기업에 비해 경영상의 자율성, 재정상의 자주성 및 비영리성을 갖고 있고 공무원이 아닌 공사의 직원에 의한 경영됨.

 

세계 최초의 공사형 공기업은 1927년에 설립된 영국의 BBC임. 세계적으로 대규모 공사가 설립된 것은 1930년대 경제공항 때임. 1933년 설립된 미국의 TVA, 이탈리아 IRI(산업부흥공사) 등임. 우리나라 대규모 공기업인 한국전력공사, 한국도로공사, 한국토지주택공사 등이 공사형을 위하고 있음.

 

제2차 세계대전 후 서유럽의 사회주의 국가들이 사기업을 국유화하여 만든 공기업들은 대부분 공사형 공기업임. 영국 노동당 정부가 1947년 800여개 석탄회사들을 국유화하여 하나는 영국석탄공사를 만든 것이 대표적인 예.

 

공사형 공기업은 정부기업과 주식회사형 공기업의 중간적 성격을 지니고 있으며, 특징은 다음과 같음.

첫째, 공사는 특정한 목적을 위해 특별법에 의해 설립됨. 한국도로공사는 「한국도로공사법」

둘째, 전액 정부출자기관임을 원칙으로 함. 한전의 경우 약간의 주식을 민영화 함.

셋째, 공사 운영에 대해 정부가 최종적인 책임을 짐. 결산상 이익금의 처리와 손실의 보전은 정부가 통제.

넷째, 종업원은 공무원이 아니며, 공사는 법인으로서 당사자 능력을 가짐.

다섯째, 정부출연기관으로서 감사원 감사를 받음.

 

(3) 정부산하기관

 

정부산하기관(현재는 기타공공기관으로 분류함)은 정부의 재정지원을 받거나 정부의 업무를 위탁받아 운영하는 기관 중 ① 정부로부터 받는 출연금이 연간 50억 이상인 기관 또는 단체, ② 정부가 납입자본을 출자하여 최대 지분을 보유하는 기관 또는 단체, ③ 법령에 의한 정부위탁업무 또는 독점사업을 수행에 따른 수입금과 정부 출연금 및 보조금의 합계가 총수입의 50% 이상이고, 연간 50억원 이상인 기관 또는 단체를 지칭.

 

정부산하기관을 설립하는 이유는 국민생활에 미치는 영향이 크고, 재정의존도가 높은 정부산하기관을 체계적으로 관리하고, 경영성과를 객관적으로 평가하며, 투명성과 효율성을 제고하기 위함.

 

이러한 목적을 달성하고, 방만한 경영사례 폐단을 시정하기 위해 ① 경영실적평가제도 도입, ② 정부산하기관 운영 및 관리에 관한 사항을 심의.의결하기 위한 기구로 기획예산처에 정부산하기관운영위원회 설치, ③ 산하기관장 임명의 공정성과 객관성을 확보하기 위하여 기관장 추천위원회를 구성.운영 등의 제도적 장치 구비.

 

2) 현재 공공기관 구분

 

공공기관이란 정부의 출자, 투자 또는 정부의 재정지원으로 설립.운영되는 기관으로 「공공기관운영법」에서 규정한 요건에 해당하여 기획재정부장관이 지정한 기관을 말함.

 

기재부장관은 공공기관을 공기업·준정부기관·기타공공기관으로 지정하되 공기업과 준정부기관은 직원 정원이 50명 이상인 공공기관 중에서 지정. 공기업은 자체수입액이 총수입액의 1/2 이상인 기관 중에서 지정하고, 공기업은 자산규모에 따라 시정형 공기업과 준시장형 공기업으로 구분하여 지정함.

 

* 시장형 공기업 : 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 대통령령이 정하는 기준 이상인 공기업(자체수입액 비중이 85/100 이상)

* 준시장형 공기업 : 시장형 공기업을 제외한 나머지 공기업

 

준정부기관은 기금관리 여부에 따라 기금관리형 준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 구분하여 지정.

 

* 기금관리형 준정부기관 : 「국가재정법」에 따라 기금을 관리하거나 기금관리를 위탁받은 준정부기관

* 위탁집행형 준정부기관 : 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관

 

기재부장관은 공공기관 중에서 공기업과 준정부기관을 제외한 기관을 기타공공기관으로 지정. 기타공공기관은 직원이 50명 미만이거나, 정원이 50인 이상이지만 공기업 또는 준정부기관으로 지정되지 않은 공공기관을 말함.

 

제3절 사업분야별 분류

 

1. 공익사업

 

공기업 진출분야는 나라마다 조금 다르고, 사업분야별 분류도 여러 가지로 나뉨.

영국 「이코노미스트」지는 사업분야를 10가지로 분류. 우편·전신전화·전기·가스·철도·석탄·항공·자동차생산·철강 및 조선사업으로 분류. 그러나 지나치게 세분화했고, 금융사업, 문화사업을 빠져있음.

 

이 교재에서는 롭슨(W.A.Robson)의 분류방법을 중심으로 분류.

세계적으로 공기업이 가장 많이 진출한 분야는 공익사업. 우편·전신전화·전기·철도 등 공익사업은 대체로 중앙정부가 맏고, 상수도·가스·지하철·쓰레기수거·도시버스사업은 지방자치단체가 운영. 우리나라에서 사기업이 맏고 있는 분야는 도시버스사업과 이동전화임. 최근 일부 선진국에서 상수도사업도 민영화하는 추세임.

 

2. 금융·보험업

 

어떤 나라나 중앙은행은 모두 공기업임. 그리고 특정 산업분야의 정책금융을 제공할 목적으로 국가가 특수은행들을 설립.운영함.

 

우리나라는 1960년대부터 경제개발을 강력히 추진하기 위하여 은행들을 공기업으로 설립. 대기업 설비자금 융자목적으로 산업은행, 중소기업을 위해 중소기업은행, 주택자금 공급을 위해 주택은행 설립.

 

선진국 은행들은 주로 사기업으로 출발, 그러나 은행의 공공성, 집권정당의 경제정책으로 인해 많은 은행들이 국유화되어 공기업으로 전환.

 

보험업은 대부분 사기업이 담당하고 있으나 일부 국가에서 이를 국유화하여 공기업으로 운영. 미국의 경우 보험업은 여러 주에서 공기업으로 운영. 미 연방정부의 경우 연방곡물보험공사, 연방예금보험공사 등이 대표적 공기업. 이 두 공사는 1930년대 경제공항 때 설립되어 오늘에 이르고 있음.

 

우리나라 한국자산공사, 예금보험공사는 IMF 외환위기 때 사기업 금융기관 구제에 중요한 역할 담당. 우리나라 은행.보험사.증권사.투신사.종금사 등은 IMF를 맞아 막대한 부실채권 떠안고, 자본 잠식, 도산위기 처함.

 

한국자산관리공사, 예금보험공사는 1998-99년 동안 국회 동의를 얻어 64조원 채권을 정부 지급보증을 받아 발행하여 금융기관 구조조정자금을 확보. 이 자금을 공적자금이라고도 하며, 공적자금 이자는 정부에서 부담.

 

한국자산관리공사는 공적자금으로 금융기관들이 안고 있는 부실채권(주로 담보로 잡은 부동산과 기업어음 등)을 매입, 금융기관들에 유동성을 공급.

 

예금보험공사는 부실 금융기관의 예금을 대지급하고, 자본 잠식 금융기관들에 출자하여 도산 방지. 결과적으로 예금보험공사가 출자한 회사들은 모두 사기업에서 공기업으로 전환됨.

 

이들 두 공사가 공적자금을 투입하여 사들인 부실채권, 출자금, 예금대지급 등이 앞으로 제대로 회수되지 않으면 그 손실은 국민 부담으로 돌아옴. 결국 시장실패가 공기업 증가 원인으로 작용.

 

3. 기간산업

 

기간산업에는 철강.기계제작.석탄.정유업 등이 포함. 한국석유공사, 한국전력공사 등이 포함. 영국의 철강산업은 250년 역사로 집권당의 경제정책에 따라 국유화와 민영화 반복.

 

4. 다목적개발사업

 

다목적개발사업 효시는 미국 TVA임. 이후 다른 나라들도 계곡의 강에 다목적댐을 건설하여 발전, 홍수조절, 용수공급, 관광사업 등을 다목적개발사업 진행. 한국수자원공사도 소양강 다목적댐 건설을 비롯, 충주.대청.안동 등지에서 다목적댐 건설.

 

TVA 성공을 보고 인도.파키스탄.프랑스.터키.콜롬비아.페루.멕시코.브라질.이집트,가나 등 세계적으로 하천계곡 개발사업 추진.

 

5. 문화사업과 신산업

 

라디오. TV 신문사와 통신사. 국립극장 등이 문화사업에 속함. 이 외에도 도서관, 박물관, 공연장, 시민회관, 체육경기장, 국공립악단 등이 문화체육사업을 하고 있으나 이러한 기관들은 독립적인 공기업으로 보지 않음.

 

고도 기술, 거대 자본 필요한 우주개발 또는 투자의 모험성 때문에 투자를 꺼리는 새로운 기술분야 등에 공기업이 진출. 우리나라의 경우 운행 중인 고속철도사업(KTX) 등이 사례임.

 

제4절 투자방법별 분류

 

1. 직접투자기관

 

직접투자기관은 중앙정부와 지방정부가 1차로 투자하여 만든 공기업을 말함. 예를 들면 서울 상수도사업본부는 지방직영기업으로 직접투자기관이다. 한국도로공사, 대한석탄공사 등은 공기업으로서 직접투자기관에 해당.

 

직접투자기관 중 규모가 큰 공기업은 여러 개의 자회사를 거느리고 관리하는 지주회사 역할도 병행. 한국전력공사 등이 그 예임.

 

2. 간접투자기관

 

간접투자기관은 직접투자기관이 다시 투자한 기관으로 정부 입장으로 보면 간접적으로 출자한 공기업에 해당.

 

우리나라 예를 들면 한국전력공사의 경우 출자회사인 한국전력기술, 한전기공, 한전산업개발 등이 그것이고, 한국방송공사의 경우 KBS시설관리사업단, KBS미디어, KBS제작단 등이 대표적인 예에 해당.

 

간접투자기관은 모회사의 통제를 받으며, 회계는 「감사원법」의 규정에 의하여 선택적 감사사항에 해당됨.

 

재5절 출자자별 분류

 

1. 국가공기업

 

국가(중앙정부)가 투자하여 만든 공기업을 지칭. 국가공기업에는 조직형태별로 공기업, 준정부기관, 기타공공기관이 있고, 국가공기업은 지방공기업에 비해 그 규모가 크고 국민경제의 발전에 많은 영향을 미침.

 

2. 지방공기업

 

지방자치단체가 설립한 공기업을 지방공기업이라 지칭. 지방공기업에는 조직형태별로 지방직영기업, 지방공사, 지방공단이 있음. 넒은 의미에서 이 외에도 지방출자.출연기관이 지방공기업의 범위에 포함됨.

 

우리나라 「지방공기업법」은 조직형태로서 지방직영기업, 지방공사, 지방공단 등을 설립할 수 있도록 규정, 아울러, 「지방자치단체 출자.출연기관의 운영에 관한 법률」은 지자체가 지방직영기업, 지방공사, 지방공단 이외의 출자기관 또는 출연기관을 설립할 수 있도록 규정하고 있음.

 

「지방공기업법」에 따른 지방공기업 사업분야는 상수도사업. 공업용수도사업, 궤도사업, 자동차운송사업, 지방도로사업, 하수도사업, 주택사업, 토지개발사업 등 8종이 있음.

 

「지방자치단체 출자.출연기관의 운영에 관한 법률」에 따른 사업분야는 ‘문화, 예술, 체육, 장학, 의료 등의 분야에서 주민복리증진에 이바지할 수 있는 사업’으로 규정하여 사실상 제한을 두지 않음.