서울시 버스 준공영제 정책 평가

서울시 버스 준공영제 정책 평가

 

* 과목: 정책사례연구
* 수업: 2019. 9. 17. 화. 09:00
* 교수: 손귀원
* 논문: 서울시 버스 준공영제 정책 사례
* 제출: 강성휘(자치복지행정협동과정)

 

 

 

서울시 버스 준공영제 정책 사례

김영현·김태경·이동욱·양혜원·한나라·황보환·홍순관·김선형

 

 

정책사례 개요와 쟁점

 

이 정책 사례는 2004년 도입된 서울시 버스 준공영제의 효과를 살펴봄.
분석 결과, 서울시 버스 준공영제가 도입된 이후 버스 수송분담률과 수송 실적이 개선되고 버스 운행사고도 감소되는 등 정책 도입 시점에서 정부가 의도했던 효과를 상당부분 달성한 것으로 평가됨.

 

더욱이 교통약자인 장애인, 노인들에게 편리한 저상버스 보급이 확대되고, 기존 민영제하에서 적자노선이라는 이유로 외면받았던 노선들에 새로이 노선이 생기는 등 대중교통으로서 공공성이 확보에도 도움이 된 것으로 분석됨.

 

사회후생으로 측정한 경제적 효율성 관점에서는 버스 이용자들의 만족도와 버스 운송회사들의 이윤이 증가한 점을 긍정적으로 평가할 수 있음.

 

하지만 버스 회사들에 대한 재정지원금이 큰 폭으로 증가한 것은 단점으로 지적될 수 있음.

특히, 서울시가 버스회사들에 보조금을 지원하는 체계 하에서는 버스 운송회사들이 자발적으로 운송비용을 절감할 인센티브가 적어 그 개선이 필요함.

제1절 서론

 

1928년 버스 처음 도입, 민영제로 운영.

1967년 서을 시영버스 도임, 변두리 오지와 서울시내 가교 역할

1974년 시영버스는 이익 창출이 어렵다는 이유로 전부 민영회사에 매각

2004년 버스의 공공재적 성격 반영, 이익 창출을 넘어서는 버스 역할 기대 준공영제 도입

준공영제란 민간업체 적자 보전을 조건으로 공적관리체계(공영제)를 혼합하는 운영체계

 

버스사업은 시민의 편익이라는 공익적 목적과 저비용 이윤 창출이라는 효율성을 동시에 달성하기 어려운 과제. 서울시의 준공영제는 이러한 과제를 달성하기 위해 도입.

 

이 정책사례 연구는 서울시가 2004년 도입한 준공영제가 민영제와 공영제의 단점을 보완하는 정책목표를 달성했는지? 준공영제의 효과성, 효율성, 공공적 측면에서 살펴보고 향후 발전 방향을 제시해 보고자는 연구임.

 

제2절 정책 사례의 배경과 전개과정

 

기업 재산권이론에 의하면 민간사업에 대한 정부 개입은 민간의 이윤극대화의 동기를 저해해 경제적 효과성에 부정적이다는 학계 이론의 영향에 따라 1990년대 중반부터 2000년대까지 많은 국가에서 전통적으로 정부가 소유 또는 실질적으로 진행하던 공익산업에서 정부의 역할이 축소되는 경향이 있었음. 그러나 이러한 정부역할 축소는 2000년대 초반까지 긍정적 평가를 받아왔지만 최근에는 그 성과에 대한 평가가 다소 부정적으로 바뀌고 있음.

서울시 버스산업 준공영제 도입 효과 분석을 위해 우선 민영제와 공영제, 준공영제의 개념을 설명하면 다음과 같음.

 

버스 민영제는 민간이 노선 및 차량을 소유하고 운영을 책임지는 것. 시장을 통해 경쟁이 발생함으로써 경영의 효율성을 제고할 수 있는 장점이 있음. 그러나 민영제는 독점적 버스노선 운영에 의한 폐해, 적자노선 운행 기피, 버스운영에 주민의사 반영 어려움 등 문제점 노정.

 

버스 공영제는 노선권과 차량을 정부에서 소유·관리하고 버스 운영 또한 정부에서 책임을 지는 체계를 말함. 이 방법은 지하철 등 다른 대중교통수단과 연계가 용이하고, 시민들의 요구에 대한 대응성이 좋아 시민들의 만족도가 높은 편임. 그러나 관료제의 비효율성으로 인한 재정부담이 단점임.

 

버스 준공영제는 민간 부문에서 소유와 경영을 완전히 담당하지 않고 정부와 나눠 갖는 것을 말함. 공영제와 민영제를 혼합한 것. 이 제도의 목적은 서비스의 질을 높이는 가운데 버스 운영의 공공성 및 안전성을 확보하고, 동시에 관료제의 비효율성을 최소화하는데 있음.

서울시 버스 준공영제는 정부는 버스 운행계획과 실적관리, 노선 입찰, 수익금 공동관리, 수입금 부족분에 대한 재정 지원 등 버스운영 전반에 대해 직접 개입, 관리, 통제 등을 통해 시내버스 운영을 주도. 버스 회사들은 정부 관리하에 버스 운행과 서비스를 실천하면서 운행실적에 따라 사전에 정해진 운송원가를 보전받는 체계임.

 

이 정책사례 연구가 가지는 의의는

첫째, 기존 연구들이 대체적으로 공영제와 민영제의 성과 비교에 머무른 반면 이 연구는 정부가(서울시)가 지분을 소유하지 않은 준공영제 모델의 정책효과를 처음으로 분석했다는 점.

둘째, 기존 연구들이 버스회사들의 비효율성, 시민만족도 등 부분적 연구에 그친 반면 이 연구는 준공영제의 효과성, 효율성, 공공성을 종합적으로 분석했다는 점.

셋째, 준공영제는 정부와 민간이 책임과 권한을 분담하는 협력적 거버넌스에 관한 실증적 분석사례를 제공한다는 점에서 의의가 있음.

 

1. 서울특별시 시내버스 준공영제 도입 배경

 

서울시는 1970년부터 교통수요 급격 증가. 시내버스에 대한 다양한 지원 시행. 그럼에도 자가용승용차 대폭 증가. 도로정체 심화. 버스의 정시성 실추로 시내버스 승객의 승용차, 도시철도로의 이탈 가속화. 한편 버스 운송비용은 임금 및 물가인상 등의 영향으로 대폭 증가.

 

결국 2001년 4월 시내버스 회사 경영난, 임금협상 등을 배경으로 한 전국 시내버스 파업 위기가 큰 파급을 불러와 시내버스의 공공재적 가치를 보전하기 위해 정부 부분의 직접적인 지원이 현실적으로 논의하는 계기가 되어 2004년 7월 1일부터 버스 준공영제 도입

 

2. 서울특별시 시내버스 준공영제 내용

 

1) 수입금 공동관리제

각 시내버스가 운행해 모은 수입금을 버스공동운영협의체에서 모아 교통카드 시스템에 의해 버스업체의 운행실적(버스대수*km)을 파악해 이에 따라 배분하는 제도. 다만, 배분 시 총 운송수입금이 버스업체의 총 운송비용보다 적을 경우 부족한 부분에 대해 서울시의 재정 지원을 통해 보전함. 결과적으로 버스 회사는 안정적인 수입금을 확보하게 됨.

 

2) 한정적 노선입찰제

신설 노선에 대해 노선입찰제 시행

 

3) 버스 노선 개편

버스 노선을 기능별로 간선, 지선, 순화, 광역노선으로 재편성

 

4) 대중교통 환승제 도입 및 환승센터 및 저상버스 도입

민영제 하에서는 회사와 회계 계정이 달라 도입 곤란, 준공영제에 따라 환승시스템 운영 가능케 됨. 아울러 버스와 지하철 등 대중교통 사이의 환승을 관리하기 위한 환승센터를 총 22곳 설치

 

5) 버스종합사령실(EMS) 도임

운행중인 버스 위치와 각종 정보를 수집·가공해 승객과 버스회사에 실시간 제공. 이용자의 불필요한 대기시간 감축 및 버스서비스 만족도 향상

 

6) 중앙버스전용차로제

가로변이 아닌 도로 중앙 버스전용차로제 도입으로 운행속도 확보, 구간 통행소요시간 단축 등 시민서비스 제고

 

제3절 정책 사례의 핵심 쟁점

 

1. 효과성에 대한 평가

 

효과성이란 정책의 목표가 얼마나 달성되었는지를 측정하는 개념.

서울시 버스 준공영제 목적은 버스 수요 증가와 대시민 서비스 향상 달성

구체적으로 버스 준공영제 효과성은 구체적으로 버스 수송분담률, 연간 수송실적, 버스 교통사고 발생 건수, 버스 간선·지선 체계 도입 등 네가지 관점에서 제도 시행 전·후 비교 분석.

 

1) 버스 수송분담률

 

<표 4-1> 서울시 수송 분담률(요약)

(단위: %)

구분	공영제 시행여부	시행 전		시행	시행 후
수송 분담률	구분 연도	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	버스	26.0	25.6	26.2	27.5	27.6	27.6	27.8	27.8

 

버스 수송분담률은 준공영제 도입 후 꾸준히 증가 추세, 반면 지하철, 승용차, 택시 등의 수송 분담률은 감소.

 

2) 버스 연간 시내버스 수송실적

<표 4-2> 서울특별시 연간 수송 실적(요약)

(단위: 백만 명)

공영제 시행여부	시행 전		시행	시행 후
구분 연도	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
실적	1,525.8	1,462.2	1,457.0	1,631.0	1,661.1	1,640.8	1,654.6	1,660.3

 

시내버스 수송실적을 보면 준공영제 도입 직후 2004년 1,457백만명에서 2005년 1,631백만명으로 급격히 증가. 버스 수요 창출 효과가 나타남.

 

3) 버스 교통사고 발생 건수

 

<표 4-3> 서울시 버스 교통사고 발생 건수

(단위: 건, %)

공영제 시행여부	시행 전		시행	시행 후					증감률
구분 연도	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
건수	8,246	8,177	7,163	5,643	4,832	4,596	4,173	4,151	-49.7

 

준공영제 도입 후 2004년 대비 2006년 감소율은 32.3%에 이름. 이는 준공영제에 따른 버스업체간 과도한 경쟁 해소, 종사자 근로조건 개선, 친절 서비스 제공, 정시성 확보 등이 전반적으로 향상되면서 교통사고 감소된 것으로 추정.

 

4) 버스 간선·지선 체계의 확대

준공영제 시행 전에는 버스회사가 노선 사유화, 장거리/굴곡화/중복 등 노선의 불합리한 관리. 그러나 시행 후 장거리, 굴곡. 중복 노선 정리, 간선-지선체계 도입으로 개편. 결과 버스 회전율 확대, 배차간격 감소, 정시성 향상 효과

 

2. 효율성에 대한 평가

 

효율성이란 투입 대비 산출의 적절성을 말함. 정책의 효율성 평가는 정책의 경제적 효율성 달성 여부를 의미함. 효율성은 공공서비스를 제공하기 위하여 투입한 자원에 비해 공공서비스 수혜자의 효용이 더 큰지 여부를 측정하는 것임.

 

이 정책 사례에서는 서울시 버스 준공영제 도입에 따른 사회후생의 변화를 분석하기 위해 버스산업의 세가지 주체인 시민, 버스회사, 정부재정의 각각의 효용 변화를 추정.

 

경제적 관점에서 사회후생은 정부와 기업, 소비자의 효용의 합으로 표현할 수 있음. 그러므로 이 정책 사례는 서울시 버스 준공영제의 효율성을 파악하기 위하여 정부, 기업, 소비자의 효용 증감 여부를 각각 분석한 뒤 종합적으로 평가함.

 

1) 정부 재정 측면

준공영제 도입으로 서울시에서는 각 버스회사에 ‘표준 운송원가’에서 ‘노선별 대당 운송수입금’을 차감한 금액을 ‘보조금’으로 지원하고 있음.

 

그러므로 각 기업은 서비스 개선 등으로 운송수입을 늘리지 않아도 표준 운송원가와 운송수입금 간의 차액을 보장받기 때문에 운송수입금을 늘릴 유인이 없고, 회사들은 서비스 개선 및 운송수입금 확대보다 표준 운송원가 과대 산출을 위해 노력하는 왜곡된 유인 가능성 높음.

 

아래 표 4-5와 같이 서울시 시내버스 재정지원액은 2004년 이후 꾸준한 증가 추세이고, 표 4-6에서 보듯이 표준 운송원가는 연평균 8.3%가 증가해 물가상승률, 임금상승률 등을 훨씬 상회하고 있음.

<표 4-5> 서울시 시내버스 재정 지원 추이

 

(단위: 억원)

구분 연도	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
재정 지원	810	2,221	1,950	1,636	1,894	2,900	1,900	2,222

 

<표 4-6> 서울시 연도별 표준운송원가의 변화(요약)

(단위: 원/대.일)

구분	2004	2005	2006	연평균 증가율
전체	477,788	530,196	560,485	8.3%

 

2) 버스 서비스 공급자 측면

 

<표 4-8> 버스 1대당 평균 당기순이익 증가액

(단위: 원)

	2004	2005	증감
버스 한 대당 평균 당기순이익	341,244	10,308,091	(+)9,967,746 (△ 30배)

 

공급자 측면에서 효율성을 본다면 당기순이익 증가 측면에서 볼 때 매우 효과가 높은 결과로 나타남. 버스 서비스 공급자의 효용이 큼.

 

3) 버스 서비스 소비자 측면

서울시가 버스 준공영제를 도입한 목적은 버스 서비스의 질을 개선하기 위함. 준공영제 효율성 분석은 이용자 만족도 조사 결과를 토대로 함.

 

이에 따르면 준공영제 도입된 2004년에서 2005년 사이 버스 이용 만족도가 4.85%에서 5.61%로 눈에 띄게 증가. 같은 기간 지하철 이용 만족도는 3% 증가, 택시는 만족도 감소, 반면 버스는 만족도가 15% 정도 증가. 결과적으로 소비자 효용 증가로 귀결되었다 할 수 있음.

 

3. 공공성에 대한 평가

 

준공영제는 공공성과 효율성을 동시에 확보하기 위한 정책. 민영제는 버스회사들의 이윤극대화 유인으로 비용 효율성이 높을 수 있지만 다음 세가지 부작용이 공존할 수 있음.

 

첫째, 장애인, 노인 등 교통약자 불편. 둘째, 저수익 노선 폐지 가능성 높음. 셋째, 정부의 효과적 공공요금 규제 실패 시 버스요금 인상으로 저소득층 대중교통 이용 제한 우려가 있음.

 

서울시 버스 준공영제 도입이 버스 공공성에 어떠한 영향을 미치는지 세가지 관점에서 분석 결과,

첫째, 교통약자 접근성에 대해 저상버스 도입으로 평가. 서울시 저상버스는 2004년 35대에서 2010년 322대로 약 10배 증가. 교통약자 접근성 개선된 것으로 판단됨.

둘째, 적자노선 폐지 가능성에 대해 준공영제 도입 전 버스운행 기피지역 신규노선 신설 결과로 평가할 때 94개 노선 신설은 공공성 강화로 해석할 수 있음.

셋째, 서울시 버스요금 인상폭을 보면 2000-2004년 45.5%에 비해 2004-2010년은 12.5%로 준공영제 도입 전에 비해 도입 후 요금인상 폭이 훨씬 완만함.

결과적으로 공공성이 활대되었다고 해설할 수 있을 것임.

 

제4절 결론

 

<그림 4-2> 서울시 버스 준공영제 평가 결과

구분	Evidence	결론
효과성	* 버스 수송분담률 및 수송실적 향상 * 버스 관련 교통사고 감소	개선
효율성	* 보조금 지출 큰 폭 증가 * 버스회사 평균 당기순이익 증가 * 시민 버스이용 만족도 향상	버스회사의 생산성 향상을 유도할 수 있는 정부보조금 체계 필요
공공성	* 저상버스 도입 확대, 교통약자 접근성 향상 * 버스요금 상승률 둔화	개선

 

서울시 준공영제 분석 결과 정부 재정부담 증가를 제외하면 대체로 성공적이었다 평가. 그러나 준공영제 도입 결과 버스업체가 운송수입금을 늘릴 유인이 없는 조건에서 비용절감과 경영효율화를 전혀 유도하지 못한 새로운 문제가 발생.

 

이러한 문제점을 개선하기 위해 표준운송원가의 현실화와 기업의 효율성을 개선하기 위해 효과적인 인센티브제도를 마련할 필요가 있음.

 

구체적인 방법으로 표준원가기준 선정 시 전체 업체 평균이 아닌 상위 업체를 대상으로 표준원가기준을 설정해 운송원가를 절감하는 방법이 있을 수 있음. 아울러, 전체 버스 지원금 중에서 기본적으로 보장받던 이윤 금액을 낮추고 그 대신 인센티브 비중을 확대하도록 하는 방법도 가능할 것임.

 

서울시 버스 표준운송원가제도 개선 시 일본, 노르웨이 등 일부 선진국에서 시도된 야드스틱규제를 참고할 만함. 이 제도는 표준원가를 전체 업체의 평균이 아닌 효율성 기준 상위업체를 기준으로 설정하는 방식임. 서울시에 야드스틱 규제를 적용할 경우 표준운송원가가 실제 원가 수준보다 과다 계상되는 현재 문제점을 일부 개선할 수 있을 것으로 기대함. 다만 야드스틱 규제가 업체 간 경쟁 과열이 발생하지 않도록 주의해야 할 것임.

 

서울시 버스 준공영제는 누구나 버스에 대한 접근성을 높이고, 쉽고 저렴하게 이용할 수 있도록 하는 공공성에 바탕을 두고 있음. 그러나 공공성의 이면에서는 비효율성의 함정이 있음. 버스 교통이 진정한 ‘모두의 버스’가 되려면 공공성을 댓가로 비효율성이라는 비용이 부과되어서는 안될 것임. 즉, 공공성의 추구가 비효율성을 불러오는 것은 아니며, 비효율성을 개선할 방법을 강구하고, 현실적으로 도입하는 것이 다음 과제임.

 

토의 주제

 

1. 버스 민영제, 공영제, 준공영제 장단점은 무엇?

구분	장점	단점
민영제	* 비용 효율성 높음	* 비수익 노선 감축·폐지 * 교통약자 접근성 미흡
공영제	* 시민요구 대응성 높음 * 비수익 노선 서비스 공급 * 교통약자 접근성 양호	* 비용 효율성 낮음
준공영제	* 효과성, 효율성, 공공성 양호 * 시민요구 대응성 높음 * 비수익 노선 서비스 공급 * 교통약사 접근성 양호	* 정부 효용성 낮음 (비용 효율성 낮음)

 

2. 버스 회사들이 자발적으로 비용절감을 유도할 수 있는 정책 대안은 무엇?

 

표준원가기준 선정 시 전체 업체 평균이 아닌 상위 업체를 대상으로 표준원가기준을 설정해 운송원가를 절감하는 방법 검토.

아울러, 전체 버스 지원금 중에서 기본적으로 보장받던 이윤 금액을 낮추고 그 대신 인센티브 비중을 확대하도록 하는 방법 검토.

 

3. 서울시 버스 준공영제 정책에 대해 효과성, 효율성, 공공성 등 세 측면에서 다양한 지표로 평가함. 이 사례에서 살펴본 지표 외에 버스 준공영제 효과를 평가할 수 있는 적절한 다른 지표는 무엇?

 

서울시 버스 준공영제 평가에서 사용된 지표는 ▲수송 분담률, ▲수송 실적, ▲교통사고 발생 건수, ▲시내버스 현황, ▲시내버스 재정지원 추이, ▲연도별 표준운송원가 변화, ▲버스업체별 당기순이익 비교, ▲버스 1대당 당기순이익 증감액, ▲대중교통수단별 이용 만족도, ▲저상버스 도입 현황, ▲시내버스 요금 상승률 비교 등 11가지임.

 

이 외에도 ▲연도별 신규노선 도입 현황, ▲연도별 시내버스 민원 발생 현황, ▲물가상승률, 임금상승률 대비 표준운송원가 상승률 대비 등이 있을 것임.

 

4. 민관협력을 통한 협력적 거버넌스의 다른 사례는 무엇?

 

환경문제 해결을 위한 녹색전남21협의회 설치 및 운영 사례

최근 도시재생민관협의체 구성 및 운영 사례

 

5. 서울시 버스 준공영제 정책 성과를 배분효율성과 생산효율성 관점에서 평가한다면 어떠한가?

 

배분효율성이란, 한정된 생산자원을 사업체의 생산성 격차에 따라 적절히 배분함으로써 총생산량을 극대화하는 정도를 의미.

 

이것을 버스 준공영제에 적용하면 버스 회사 간 다르게 나타나는 표준운송원가 대비 운송수입 차이에 따라 정부가 회사별로 인센티브를 차등 지원하면 회사들 간 경쟁이 발생해 대시민 서비스 및 운송수입이 증가할 수 있을 것임. 즉 보조금 지원 배분을 차등화 방법 등으로 효율화 할 경우 버스 서비스 및 운송수입금 증대를 기대할 수 있을 것임.