예술인복지법 정책사례 요약

과 목	정책사례연구
논 문	예술인 복지법 정책 사례 김선형·정철현. 행정사례. 대영문화사 2017.7, 213-233
담당교수	손 귀 원
제 출 자	강 성 휘(자치복지행정 협동과정)
제 출 일	2019. 9. 24. 화.

 

 

예술인 복지법 정책 사례

 

김선형·정철현

 

 

제1절 서론

 

국내 예술인 정책은 1970년부터 시작, 그러나 선별적 대상에 대한 간접적 지원 활동이 주. 1980년대부터 예술가 조직, 문화체육관광부 중이 예술인 복지, 창작여건 개선 등의 노력 진행. 그러던 중 2011년 1월 최고은 작가 생활고 사망 사건 계기로 예수인 복지법 제정. 이에 대해 킹던의 정책흐름모형이론으로 설명 가능.

이 연구는 킹던의 정책흐름모형을 바탕으로 예술인 복지법 제정 이전 시점으로 돌아가 법 제정 흐름속에 나타난 이슈들과 의사 결정을 분석, 예술인 복지법이 왜 효과적인 성과를 내지 못하는지를 밝혀내고자 함.

 

제2절 정책사례 배경과 전개과정

 

1. 소수자 복지로서 예술인 복지

 

사회적 소수자란 단지 구성원의 숫자가 적다는 의미가 아니고, 사회구성체 속에서 정치, 경제, 사회문화 등 제반 영역에서 인종, 성, 경제적 능력, 사상, 도덕, 기타 이유로 상대적으로 권력이 박탈된 집단이거나 편견, 차별의 대상인 사람들

복지국가가 사회복지를 보장하는 이유는 크게 두가지로 첫째, 개인적 차원에서 인간의 기본적 필요를 충족시키기 위하여, 둘째, 사회적 차원에서는 사회적 통합과 안정을 위해 기본적으로 필요한 것에 해당

문화예술인 복지실태 핵심은 경제적 빈곤. 예술인 개인 월평균 수입 규모 조사에 따르면 2009년 국내 예술인 10명당 6명이 월 100만원 이하 수입, 4명은 수입 전무. 문제는 국내 예술계의 양적 성장에도 불구하고 예술활동을 통한 수입의 규모가 균등하게 성장하지 못함.

 

2. 사회보장제도의 사각지대에 있는 예술인

 

예술인 4대보험 가입현황에 따르면 건강보험 98.3%, 국민연금 60.1%, 고용보험 28.4%, 산재보험 29.5%로 나타남. 문제는 소득 불규칙성, 저소득으로 인한 낮은 국민연금 가입율, 예술분야 일반적인 노동자를 중심으로한 고용보험 특성이 예술인에 일반적으로 적용되기 어렵다는 점. 즉, 정규고용 및 고용지속성 확보가 어렵다는 점 등이 예술인을 사회보장제도 사각지대에 놓게 되는 결과로 이어짐.

2009년부터 예술인 복지법 입법시도가 이어져 최종 2011년 11월 예술인 복지법 제정. 그러나 핵심부분인 고용보험과 실업보험이 제외된 한계를 가진 채 제정. 대다수 예술인의 생계불안정 해결의 실마리를 갖추지 못함.

2009년부터 2011년 제정까지 4년 동안 의원발의된 4건의 법안에는 고용보험, 산재보험, 기금 및 공제회 설립, 재단 설립 등을 통한 예술인 복지 강화 등이 포함되었나 최종 단계에서 고용보험, 산재보험 등은 제외. 문화관광부의 내용 우선보다 법제정 자체 중시 흐름, 통합복지 흐름과 특수 직군 보험 반대기류, 기재부의 국가재정 문제점 제기 등과 발의 의원들의 조급성과 타협으로 예술인 복지법 제정,

 

3. 킹던의 정책흐름모형

 

킹던의 정책흐름모형(다중흐름모형)에 의하면 평소 독립적으로 존재하는 정책의 흐름은 크게 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름으로 나타나는데, 이러한 흐름들이 어떤 계기나 사건을 통해 우연히 결합하면서 정책의 창이 열리게 되어 주요한 정책 변동을 가져와 새로운 정책이 형성된다는 이론.

먼저, 정책문제의 흐름은 정부가 문제를 인식하는 과정으로 많은 문제들 가운데 정부가 어떠한 문제에 관심을 갖게 되었는지에 대한 사항. 문제 인식의 계기 또는 수단은 지표의 변동, 사건 또는 위기 등이 있음.

다음, 정책대안의 흐름은 정책전문가들로 구성된 정책공동체를 통해 여러 가지 정책 대안이 구체화 되어가는 과정을 말함. 다양한 대안은 모두 채택되는 것이 아님. 대안의 선택 기준은 기술적 가능성, 가치 수용성으로 나눌 수 있음.

정치의 흐름은 정책흐름모형에서 정책의제 설정에 가장 중요한 역할을 하는 흐름으로 정책문제 흐름, 정책대안 흐름과 별개로 움직이면서 선거 결과, 의회 구성 변화, 여론 변화, 이익집단의 활동 등에 영향을 받으며, 역동성을 지님.

킹던은 이 세 흐름이 독립적으로 움직이다 점화 계기를 기점으로 결합해 정책변화의 기회를 맞이하는 정책의 창이 열리고 정책이 변화된다고 설명. 킹던은 특히 정책혁신가 개념을 중시. 흐름을 결합하고, 선호 대안이 정책으로 결정될 있도록 활동하는 사람을 혁신가로 지칭.

 

제3절 정책 사례의 핵심 쟁점

 

1. 예술인 복지법 제정 과정 속에 나타난 정책 형성의 흐름 분석

 

1) 정책문제의 흐름: 2011 고 최고은 사건

2011년 1월, 고 최고은 작가·감독이 생활고를 못 이기고 32세 작고. 사회적으로 큰 반향, 이를 계기로 2011년 11월 예술인 복지법 제정. 법 제정 이전 2009년 정병국, 서갑원 의원이 각각 예술인 복지법 발의, 국회에서 처리되지 못하고 폐기된 후 정체상태에 있던 중 최고은 사건 발생. 점화 계기 형성

 

2) 정치의 흐름

2009년 정병국, 서갑원 의원 각각 법안 발의, 이어 2011년 2월 전병헌 의원, 4월 최종원 의원 법안 발의. 정치적 흐름이 빠르게 진행

 

3) 정책대안의 흐름

2011년 6월 20일 제301회 국회 문화체육관광방송통신위원회 제4차 법안심사소위에서 심사, 6월 22일 방통위에서 법안심사소위 대안을 위원회 안으로 채택. 2011년 10월 28일 국회 본회의 통과, 2011년 11월 17일 법안 공포.

 

2. 정책혁신가

 

2011년 11월 법안 통과 과정에서 졍병국 의원은 문화체육관광부 장관으로, 전병원, 최종원 의원은 방통위 위원으로 참여, 정책혁신가 역할, 그러나 마지막까지 중요 법안 내용 사수 실패.

 

제4절 결론

 

킹던 정책흐름모형이론에 따라 예술인 복지법 제정과정을 설명할 수 있음. 예술인 복지법은 4명의 국회의원 발의 단계를 거쳐 문화체육관광부, 고용노동부, 기획재정부등 관계 부처가 각각 허용할 수 있는 범위 내 의견 조율을 거쳐 최종 제정.

처래 내용은 당초 원안에서 고용보험가입 특례, 예술인 근로자 의제 부분을 제외하고 통과, 예술인의 실질적인 복지부분 제외.

정책흐름문제와 정치의 흐름이 본격적으로 시작된지 10개월 만에 급격히 이뤄져 법 제정. 이 과정에서 정책혁신가의 시간과 준비 부족으로 인한 역할 미흡. 이해 당사자들이 차분히 이해하고, 단계적 접근이 필요.

현재 예술인 복지법을 기초로 향후 단계적인 제도 보완 필요.

극복해야 할 문제점으로 1. 예술인 정의와 범위 제한, 2. 고용보험 적용 어려움, 3. 산재보험 적용 범위와 가입 절차 등임. 아울러 예술인 복지법 개선 방향으로 1. 예술인 사회보장제도 권리 근거 마련, 2. 예술인 근로자 의제 및 고용보험 가입조항 신설, 3. 예술인노동조합 등 결사의 자윺 조항 신설, 4. 수혜 예술인 우선순위 조항 신설, 5. 신진 예술인 활동지원 근거 마련, 6. 예술인복지재단 재원 마련 등이 있음.

 

▒ 토의주제

 

1. 예술인에게 예술인 복지법이 필요한 이유?

- 개인에겐 최소한의 인간다운 생활 지원근거 마련.

- 사회적으로는 사회공동체 유지, 사회 안정 유지. 국가의 의무.

 

2. 예술인 복지법 제정 과정에서 가장 큰 문제점은 무엇인가?

- 정책혁신가의 역할 미흡.

- 정부 부처의 반대.

- 예술인들의 적극적이고 광범위한 활동 미흠.

 

3. 만약 본인이 정책혁신가였다면 예술인 복지법을 추진할 때 어떤 전략을 펼쳤을 것인가?

- 고용보험, 산재보험 등이 반영된 발의법안 원안 관철을 위한 예술인 조직화.

- 관련 정부 부처의 소극적 입장, 반대 논리 극복을 위한 적극적인 논리 개발.

- 정당 정책의제 채택, 국정감사 소재 활용, 국정질문 주제 활용 등 실천.

 

4. 예술인 복지법 사례를 킹던의 정책흐름모형이 아닌 다른 논의의 틀로 활용될 만한 이론은 무엇이 있을까?

사이먼의 만족모형(합리성의 제약 이론)으로 예술인 복지법의 한계점 설명 가능.

모형이론은 의사결정자인 인간은 정보처리능력에는 한계가 있고, 완전한 분석을 수행하는데는 필요한 시간 부족 등과 같은 합리성 제약이 존재, 정책결정자의 정책결정과정에는 정보처리능력, 인지능력의 한계 때문에 최적의 대안이 아니라 단지 만족할 만한 대안 선택하는데 그친다는 이론.

예술인 복지법 관련 정책의 창이 형성되고, 국회에서 결정과정을 거칠 때 관련 부처의 반대, 이를 극복할 만한 정보와 논리 부족, 발의 10개월 만에 법안이 제정되는 식의 충분한 검토와 논의 시간 부족, 보여주기식 법률 제정 추진으로 정책결정자인 국회가 예술인 복지법의 내용에 관한 목표 달성을 극대화하기 보다, 정책 수혜자의 입장을 반영하기 보다, 정책결정 관련자들이 두루 수용(만족)할 만한 대안을 선택하는데 그침.

 

5. 다른 나라의 예술인 사회보장시스템은 무엇인 있는가?

해외 예술인 사회복지제도는 크게 세가지 유형으로 구분, 첫째, 프랑스, 독일의 사례처럼 예술인을 위한 별도의 사회복지제도를 운영하는 경우, 둘째 스웨덴이나 덴마크처럼 일반시민과 동일한 제도에 예술인을 포함시키는 노르딕 국가복지모델, 셋째, 캐나다나 영국처럼 전체 예술인 대상이 아닌 부분적으로 예술인 연금제도를 운영하는 것이 있음. 보다 구체적인 조사 필요