정책사례연구-시군조정교부금제도 개편 갈등 사례

과 목	정책사례연구
논 문	지방재정조정제도 개편 갈등 사례 엄태호·최근호·강혜연. 대영문화사. 행정사례(2017.8.17.): 128-150
담당교수	손 귀 원
제 출 자	강 성 휘(자치복지행정협동과정)
제 출 일	2019. 10. 15. 화.

 

 

 

제5장 지방재정조정제도 개편 갈등 사례

 

엄태호·최근호·강혜연

 

 

[목 차]

 

개요와 쟁점

제1절 서론

제2절 조정교부금제도의 배경

1. 정부지원금제도의 근거 및 분류

2. 우리나라 조정교부금제도

제3절 조정교부금제도 개편의 전개

1. 시·군 조정교부금제도의 변천 과정

2. 2016 지방재정 개혁 추진의 전개 과정

제4절 조정교부금 개편의 핵심 쟁점

1. 지방재정에서의 효율성·형평성 문제

2. 지방재정제도상의 문제

1) 자치단체의 자주재원 확보 노력

2) 사무 이양에 따른 자치단체의 재정 부담

3) 자치단체 재정자주권 범위

제5절 결론

토의주제

 

개요와 쟁점

 

최근 지방재정제도와 관련한 최대 이슈 중 하나는 행정자치부(이하 ‘행자부’라 한다.)가 발표한 지방재정개혁 추진방안을 둘러싼 갈등이다. 지방재정개혁안 중 갈등이 발생하는 주요한 내용 중 하나는 경기도의 6개 불교부단체에 대한 조정교부금 우선배준 조례의 폐지다. 행자부는 우선배분 조례의 폐지가 조정교부금제도의 목적인 재정형평성을 달성하기 위한 개선이라 주장하는 반면, 경기도 내 6개 불교부단체들은 개편안이 재정자주권에 대한 침해임을 주장한다. 또한 우리나라 지방재정 상황의 악화는 중앙정부에 있음을 주장하며 논쟁이 지속되고 있다. 이 사례 연구에서는 우리나라 지방재정개혁안 갈등을 주제로 사례의 전개과정을 설명하고, 중앙정부와 지방정부의 주요 쟁점 사항을 살펴보고자 한다.

 

주제어: 지방재정조정제도, 조정교부금, 지방재정개혁

 

 

제1절 서론

 

이 연구는 광역자치단체의 조정교부금 정책 갈등을 연구하기 위해 가장 최근의 사례인 경기도 내의 사례를 중심으로 조정교부금 갈등을 분석한다. 이를 위해 재정지원금제도의 이론적 접근을 중심으로 조정교부금제도를 논의한 후 지방재정 개편안 갈등 과정을 분석한다. 또한 사례의 쟁점으로 지방재정의 효율성·형평성 문제와 지방재정제도 측면에서 논쟁을 분석한다.

 

 

제2절 조정교부금제도의 배경

 

1. 정부지원금제도의 근거 및 분류

 

재정학에서 제시하는 정부지원금제도의 이론적 근거를 정부지원금 수혜자의 소득효과와 서비스의 가격효과로 설명할 수 있다. 정부지원금제도의 정책적 목적은 외부효과의 교정(Fisher, 2007), 재정의 효율성 및 형평성 증진과 부정적 간섭주의에 근거한 가지채의 공급(전상경, 2011) 등 여러학자들에 의해 다양하게 제시된다. 그러나 공통적인 논지는 정부지원금제도는 재정의 효율성과 형평성을 증진시킨다는 이론적 근거와 정책적 목적이 있다고 할 수 있다.

이 연구에서는 용도의 제한 유무에 따라 정부지원금의 종류를 일반보조금, 특정보조금, 포괄보조금 등 크게 세가지로 분류(강윤호 외, 2015)한다.

 

2. 우리나라의 조정교부금제도

 

우리나라에서 시행되는 정부지원금제도는 크게 지방정부에 대한 중앙정부의 지원금과 기초정부에 대한 광역정부의 지원금으로 분류할 수 있다.

중앙정부에서 지방정부에 배분하는 지원금제도는 지방교부세, 국고보조금, 지역발전특별회계 등 3가지이고, 광역정부에서 기초정부로 배분하는 정부지원금제도는 자치구재정조정교부금, 시·도비 보조금, 시·군조정교부금 등이 있다. 이 연구는 이 중 시·군조정교부금에 관한 사항이다.

대다수 지방정부는 주민이 필요로 하는 공공서비스를 제공하기 위한 재원확보에 어려움을 겪고 있고, 필요한 재원을 정부지원금에 의존하는 환경에 속한다. 따라사 조정교부금 개편에 따른 손익에 따라 지방정부의 반응은 강할 수 밖에 없다.

 

 

제3절 조정교부금제도 개편의 전개

 

1. 시·군 조정교부금제도의 변천 과정

 

조정제도의 전신은 도세징수교부금제도가 도입되기 전에는 ‘지방세법’에서 시·군세가 도시의 부가세 형태로 존재했고, 1976년 ‘지방세법’ 제53조 개정으로 도세징수교부금제도가 도입되었다. 이후 2000년 1월 ‘지방재정법’에 시·군에 재정보전을 위한 재정보전금제도가 신설되었고, 2014년 5월 ‘지방재정법’ 제29조의 개정으로 재정보전금이 조정교부금으로 명칭이 변경되었다.

지방재정조정제도의 변천과정에서 가장 큰 특징은 재원의 배분기준에 도세 징수실적을 축소하고, 재정력지수를 더 고려하여 시·군 간 재정형평성을 강화한 점이다. 즉, 수평적 지방재정조정 기능이 더 강화되어 왔다.

 

2. 2016 지방재정 개혁 추진의 전개 과정

 

시·군 간 수평적 재정형평성 강화를 위한 방향에서 행자부 주관으로 2016년 5월 23일 ‘지방재정 형평성·건전성 강화“ 방안 논의를 시작하여, 중앙정부와 경기도 6개 보통교부세 불교부단체 등과 많은 논쟁을 거쳐 같은 해 8월 29일 보통교부세 불교부단체에 대한 지방조정교부금 우선배분 조례의 법적 근거를 폐지한 지방재정법 시행령 개정안을 시행하여 현재에 이르고 있다.

 

 

제4절 조정교부금 개편의 핵심 쟁점

 

행자부는 조정교부금의 본래 목적인 형평성 달성을 위해 지방재정개혁안을 추진했는데 경기도 내 6개 보통교부세 불교부단체와 첨예하게 대립하였다. 조정교부금 관련 행자부의 추진 내용은 두가지다.

첫째, 배분 기준과 관련하여 기존 인구 수 50%, 재정력 20%, 징수실적 30%에서 인구 수 50%, 재정력 30%, 징수실적 20%를 반영하는 기준으로 변경(지방재정법 시행령 제36조 제3항)한다.

둘째, 경기도의 조정교부금은 우선배분 특례에 관련해 보통교부세 불교부단체에 대한 우선배분 특례를 폐지해 경기도 내 불교부단체가 조정교부금 재원 조성분의 90%를 우선 배분받는 특례의 법적 근거(지방재정법 시행령 제36조 제3항 및 제4항)를 삭제한다.

이러한 개편은 중앙정부와 불교부단체 간 첨예한 갈등을 초래했다. 이러한 갈등은 이론적 측면과 제도적 측면에서 크게 두가지 쟁점을 드러냈다. 첫 번째는 지방재정의 가치 측면인 지방재정의 효율성 및 형평성에 관련된 쟁점이고, 두 번째는 지방정부의 재정제도에서 나타난 문제이다.

 

1. 지방재정에서의 효율성·형평성 문제

2. 지방재정제도상의 문제

1) 자치단체의 자주재원 확보 노력

2) 사무 이양에 따른 자치단체의 재정 부담

3) 자치단체 재정자주권 범위

 

 

제5절 결론

 

2016년 행자부의 지방재정 개편은 경기도 불교부단체 6곳의 반대에도 불구하고, 지방재정법 시행령이 개정되면서 추진되고 있는데 이와 관련한 정책적 함의는 다음가 같다.

첫째, 지방재정제도 개편 갈등 사례의 정책적 함의는 지방재정의 형평성이 저하된 원인은 무엇이며, 형평성을 제고할 주체에 대한 논의가 다시 제고되었다는 점이다. 시·군조정교부금 개편에 반대하는 불교부단체 6곳은 지방재정 악화는 근본적으로 국세와 지방세의 불균형에 있으며, 중앙정부에서 지방정부로의 사무 이양이 지방재정 건전성을 악화시켰다고 본다. 반대로 중앙정부는 지방재정의 형평성 제고를 위한 중앙정부의 지원금제도는 이미 시행되는 제도이며, 최근 2년간 약 20조 규모로 지방재정을 확충해 왔고, 경기도의 경우 제도 취지에 맞지 않는 운용을 하고 있다고 지적할 수 있다.

둘째, 지방정부 재정자주권에 대한 고찰의 계기가 되었다. 불교부단체 6곳은 헌법에서 보장받은 지방자치의 가치와 지방자치단체의 재정자주권이 훼손된다는 점을 제기한다. 반면, 중앙정부는 시·군조정교부금의 경우 자치단체의 거주민에게 지방자치단체의 상호간 재정력 격차와는 상관없이 주민들에게 내셔널 미니멈(national minimum 국민생활 최저선)을 보장하기 위한 제도이며, 재정이 열악한 자치단체의 지방자치 및 재정자주권의 기반을 만드는 조치라고 주장한다.

지방재정 조정의 개편과 같이 지자체의 차후 예산 운용 및 재정 능력에 영향을 미치고, 나아가 지방 공공서비스의 공급량과 질에 영향을 미치는 제도적 변화는 정책의 승자와 패자가 나타나기 때문에 갈등을 피하기는 매우 어렵다. 중요한 점은 과거의 갈등 사례로부터 정책적인 학습이 일어나야 하며, 중앙정부와 지방정부 간 갈등 경험이 차후 제도 변화 추진과정에서 활용되어야 할 것이다.

 

 

토의 주제

 

1. 지방재정조정제도의 개편은 지방자치가 추구하는 효율성과 형평성의 가치가 상충(trade off)되어 나타날 개연성이 있다. 지방재정에서 효율성과 형평성의 가치는 어느 수준에서 이뤄져야 하는가?

 

비용 대비 효과를 보는 효율성과 성과 및 이익의 공평성을 보는 형평성은 상충성이 있다. 그러나 조건과 상황에 따라 보완적인 측면도 나타날 수 있다.

지방재정을 사용하여 공공서비스를 공급할 경우 어떤 형태의 정부가 효율적일 것인가에 대한 논쟁은 재정학의 주요 주제 중 하나다. 이와 관련하여 집권화된 정부는 서로 다른 지역사회 주민들의 다양한 선호를 반영하지 못하는 반면, 분권화된 정부는 선호의 다양성, 지역간 경쟁, 다양한 실험의 가능성 등과 같은 경제적 효율성을 제고할 수 있으므로 분권화 체제하의 정부가 더 효율적일 수 있다(Oates, 1972).

경제학적으로 지방자치는 자원배분의 효율성 달성에 있는데 지방정부가 주민의 다양한 선호에 탄력적으로 대응하고 자치단체 간 경쟁을 통해 저비용으로 양질의 서비스를 달성하는 것 또한 중요한 가치라고 볼 수 있다. 따라서 형평성이 지방자치의 효율성을 크게 훼손하지 않는 범위 내에서 추구하는 것이 필요하다(배인명, 2003).

중앙과 지방간 재정정책에 있어 세원배분 정책과 재원배분 정책 등 재정정책의 수단에 따라 재정형평성과 재정운용의 효율성에 미치는 관계는 다르게 나타나고 있다. 이는 정부간 재원의 배분 규모도 중요하지만 자치단체 재정운용의 형태에 따라 다르게 나타나고 있다고 볼 수 있다. 즉, 중앙과 지방간 세원 및 재원배분 정책과 같은 재원배분을 담당하는 재정정책의 수단에 따라 재정형평성과 재정운용의 효율성에 미치는 효과가 다르게 나타난다고 볼 수 있다(이미애·권기헌. 2015).

정책학, 행정학 및 경제학 연구에서 효율성과 형평성은 기본적으로 상충 관계로 받아들여짐에도 불구하고 상관관계의 가능성에 대한 이론적 정책적 논의가 지속되고 있다(임태호·이석환. 2011).

 

2. 지방정부의 자체재원 확보는 중앙정부의 정책의지에 많은 영향을 받지만 지방정부의 적극적인 노력에도 영향을 받는다. 어떠한 전략을 통해 공공서비스의 재원을 확보할 것인가?

 

재정력이 취약한 지방정부의 현실에서 지방재정 확충의 근본적인 방안은 국세와 지방세의 비율을 조정하여 지방세 비율을 올리는 것이 필요하다.

아울러, 지방세와 세외수입으로 구성되는 자주재원 확충이 필요하다. 지방세 수입을 늘리기 위해 적극적인 기업유치 활동을 통한 세원 확충을 도모하고, 무분별한 지방세 감면제도를 지양하며, 지방세 징수율 제고 방안을 모색한다. 세외수입을 늘리기 위해 공유재산 임대수입 제고 등 자산관리의 합리화를 도모하고, 공공요금 및 공공서비스에 대한 사용료, 이용료 등의 현실화를 추진한다.

 

3. 하위정부의 재정자주권에 대한 상위정부의 개입은 어디까지 허용될 수 있으며, 어떠한 상황에서 개입해야 하는가?

 

중앙행정기관의 장이 지방자치단체장에 대한 지도·감독은 법률에서 정한 경우 가능한 것으로 볼 수 있으며, 중앙정부의 개입이 지방정부의 과세권, 재정편성권, 지출권 등 지방정부의 재정고권을 과도하게 침해하지 않는 범위에서 가능한 것으로 볼 수 있다.

 

참고문헌

 

이미애·권기헌(2015). 지방자치단체 재정운용 정책의 딜레마 -효율성과 형평성의 공존에 관

한 재정정책 수단 비교. <한국정책학회보>, 457-491.

임태호·이석환(2011). 정부 간 재정지원 제도의 변화가 지방정부의 효율성과 형평성에

미치는 영향에 대한 연구. 서울대학교 행정대학원. <행정논총>, vol.49(1),

pp.117-137.

법제처 홈페이지. 국가법령정보센터. 지방자치법.

법제처 홈페이지. 국가법령정보센터. 지방재정법.

소셜미디어 기자단(2016). 곽채기 동국대 교수에게 듣는 시·군조정교부금 제도. 행정자치부 공

식블로그, https://mopasblog.tistory.com/11812384.

데일리대구경북뉴스(2016). 시·군조정교부금제도 조속한 법령개정 촉구. 대구경북소식.

https://dailydgnews.tistory.com/4477.

뉴시스(2016). 행자부, 수원 등 불교부단체 6곳 주장 정면 반박.

행정안전부 홈페이지 자치법규정보센터. 경기도 조정교부금 배분 조례.