정책사례연구-산업연수생제도, 고용허가제를 통해 본 외국인력정책 연구

과 목	정책사례연구
논 문	산업연수생제도와 고용허가제를 통해 본 외국인력정책 사례 김은미·장해인·정현주. 대영문화사. 행정사례(2017.8.17.): 382-405.
담당교수	손 귀 원
제 출 자	강 성 휘(자치복지행정협동과정)
제 출 일	2019. 10. 22. 화.

 

 

 

산업연수생제도와 고용허가제를 통해 본

외국인력정책 사례

 

김은미·장해인·정현주

 

 

 

[목 차]

 

개요와 쟁점

제1절 서론

제2절 사례의 배경

제3절 외국인력정책의 전개

제4절 사례의 핵심 쟁점

제5절 결론

토의 주제

참고문헌

 

 

 

 

개요와 쟁점

 

이 글에서는 한국의 외국인력정책 사례로서 산업연수생제도와 고용허가제를 중점적으로 살펴본다. 한국는 1991년 산업연수생제도를 도입했으나 사회적 갈등과 비판으로 인해 2004년 고용허가제를 도입, 병행했다. 이후 2007년 비전문 외국인력에 관한 제도를 고용허가제로 일원화했다.

이 글은 이러한 외국인력정책의 배경과 전개과정을 살펴보고 다양한 쟁점들을 소개한다. 특히 송출비리, 노동자의 사업장 이동제한과 고용주의 횡포로 발생하는 인권문제, 외국인 노동자의 정주화, 사회적 갈등 등 외국인력정책은 문제점을 드러냈다. 이러한 쟁점들을 둘러싼 현황과 다양한 행위자들의 입장을 구체적으로 살펴보고 더 나은 외국인력정책을 위한 토의 주제를 검토한다.

 

 

제1절 서론

 

2015년 말 기준 1,899,519명의 외국인이 한국에 체류하고 있다. 특히 이 중 약 77% 이상인 1,467,873명이 한국에 90일 이상 장기 체류하는 외국인으로서, 여기에는 외국인 노동자, 결혼 이민자, 유학생, 외국 국적 동포 등이 포함된다. 그중에서도 흔히 ‘외국인 노동자’로 칭하는 비전문 인력은 약 577,000명으로 장기체류 외국인의 39%에 달한다(법무부 2016).

이 글에서는 우리나라 외국인력정책을 구체적으로 살펴보고 주된 쟁점을 소개한다. 글의 구성은 먼저, 외국인력정책 시행의 국내외적 배경을 살펴보고, 다음으로 산업연수생제도, 고용허가제도를 중심으로 본격적인 외국인력정책 전개과정을 살펴본다. 이어서 고용허가제를 통해 유입되는 외국인 노동자의 입국, 체류, 출국 단계에 따른 고용허가제의 핵심 쟁점에 대한 논하고 마지막으로 토론 주제를 검토한다.

 

 

제2절 사례의 배경

 

1970년대 말까지 우리나라는 인력 송출국가였으나 1980년대 말을 기점으로 인력 송출국가에서 인력 수입국가로 변화했으며, 그 변화에는 노동력에 대한 수요와 공급 측면이 동시에 작용했다. 1980년대 이전 우리나라의 외국인력정책은 단순기능 외국인력 유입에 대해 원칙적인 금지입장이었다.

그러나 1980년대 중반 세계경제 호조 및 수출중심, 중화학공업 중심의 한국경제의 급속한 성장이 이뤄지게 된다. 이러한 결과 국내 노동시장에서는 노동임금 상승, 소득수준향상, 고학력화 현상 등이 발생했고, 이에 따른 부작용으로 3D 업종 기피현상과 생산직종에서의 인력난이 대두되었다. 이러한 문제의 대안으로 외국인력공급이 제시되었다.

공급측면에서는 국제적 노동이동의 활성화가 국내 수요에 부응하는 공급 요인으로 작용했다. 세계화는 자유로운 국제교역 증가, 자본, 재화, 기술의 이동 뿐만아니라, 노동의 이동도 촉진했다. 세계화에 따른 국제노동이동의 가장 큰 요인은 선진국과 개발도상국의 임금격차다.

 

표 15-1 외국인 노동자의 본국에서의 임금과 한국에서의 임금 비교(2001년)

(단위: 만원)

	전체	중국	파키 스탄	필리 핀	인도 네시 아	우즈 백스 탄	방글 라데 시	스리 랑카	몽골	러시 아	카자 흐스 탄
송출 국임 금(a)	11.4	14.4	6.0	9.4	10.8	8.1	6.1	8.2	4.9	12.1	6.1
한국 임금 (b)	80.3	92.1	67.9	68.0	67.5	74.6	74.6	87.5	69.8	72.6	63.4
b/a	7.0	6.4	11.3	7.2	6.3	8.9	12.2	10.7	14.2	6.0	10.4

출처: 유길상·이규용(2002).

 

국내 인력난 심화라는 수요 측면과 국제적 임금격차와 이동의 용이성이라는 공급 측면의 요인이 복합적으로 작용해 한국으로의 외국인 노동자 유입이 증가하게 되었다. 수요와 공급이론이 적용된 셈이다. 이러한 상황에서 국내 중소기업의 인력도입 요구를 무시할 수 없는 상황이 되었으며, 외국인 노동자의 불법체류, 불법취업에 따른 사회문제가 대두되자 정부는 체계적인 외국인력정책 수립 및 관리의 현실적 필요성에 직면하게 되었다. 이에 1994년 ‘산업연수생제도’를 시작으로 2004년 ‘고용허가제’, 2007년 ‘방문취업제’ 등 일련의 제도가 도입·시행되게 되었다.

 

 

제3절 외국인력정책의 전개

 

표 15-2 한국 외국인력정책의 전개과정

연도	주요 내용
1991	<1991년 11월> 해외투자업체 연수제도 실시
1993	<1993년 11월> 외국인산업연수제도 도입
1994	<1994년 5월> 산업연수생제도를 통해 최초 네팔인 노동자 33명 입국
1995	<1995년 1월> 네팔인 산재피해 연수생 13명 명동성당 농성 <1995년 2월> 노동부 ⌜외국인 산업기술연수생 보호 및 관리 지침⌟ 발표
2000	<2000년 4월 1일> 연수취업제(연수 2년+취업 1년) 도입
2003	<2003년 3월 29일> 산업연수생제도 폐지, 외국인 고용허가제 추진일정 확정·발표 <2003년 7월 2일> 국회 환노위: 산업연수생제도와 고용허가제를 병행하는 수정안 합의 <2003년 8월 16일> ⌜외국인근로자의 고용 등에 관한 법률⌟ 개정·공포
2004	<2004년 8월 31일> 고용허가제 통해 최초로 필리핀 노동자 92명 입국
2005	<2005년 5월 11일> 기존 산업연수생제도 폐지, 고용허가제로 통합 방안 부처간 합의 <2005년 5월 31일> ⌜외국인근로자의 고용 등에 관한 법률⌟ 개정 - 재취업 제한기간 단축: 1년 -> 6월 - 3년 간 취업기간 만료자 재고용시 재취업 제한기간 단축: 6월->1월
2007	<2007년 1월 1일> 산업연수생제도와 고용허가제 통합 -> 고용허가제로 일원화 취업관리제 -> 특례고용허가제 <2007년 3월 4일> 방문취업제 도입
2009	<2009년 9월> 재고용제도 개선(3년+1개월 출국+3년 -> 3년+2년 사업장 변경 사유 제출(사용자의 부당한 처우 등) 사업장 변경 기간 조정(2개월 -> 3개월) 사업장 변경 횟수 조정(외국인 근로자 책임 아닌 경우 미산입)
2012	<2012년 7월 2일> 성실근로자 재입국 취업특례제도 시행

출처: 고용노동부 외국인고용관리시스템(https://www.eps.go.kr/) 홈페이지 참고, 재구성.

표 15-5 고용허가제 외국인 노동자 체류기간 변화

2004년 8월	2005년 5월	2009년 12월	2012년 7월
3년	3년+3년 (중간에 1개월 출국)	4년 10개월 (3년+1년 10개월)	4년 10개월+4년 10개월 (요건 충족시 연장) (중간에 3개월 출국) *요건: 중간에 사업장 변경 없이 축산업·어업·50인 이하 제조업 종사
-	재고용 통한 숙련인력 활용지원	출국 부담완화 및 인력공백 해소	숙련인력 활용지원 불법체류 및 사업장 변경 감소 기여

자료: 이규용(2014: 6).

 

 

제4절 사례의 핵심 쟁점

 

표 15-6 고용허가제를 둘러싼 쟁점

단계	주요 쟁점	주요 내용
1. 임금	송출 및 고용비용	노동자 입장에서는 구직자명부 등재비, 급행료 등 송출비리가 여전히 존재해 송출비용이 높고, 고용주 입장에서는 최저임금 적용 등으로 고용비용의 상대적 증가 발생.
2. 체류	외국인 노동자의 사업장 이동 제한	사업장의 자유로운 이동이 제한되기에 노동자에 대한 인권침해가 비일비재한 반면, 노동자들의 잦은 사업장 이동은 노동임금 상승으로 이어져 고용비용을 상승시킴.
3. 체류	외국인 노동자의 정주화	정부는 단기순환 원칙을 고수하나 고용주는 숙련된 인력을 필요로 하여 장기체류를 원함. 법률 개정을 통해 최장 10년까지 체류가 가능하게 되어 점차 외국인 노동자의 정주화 경향 및 이로 인한 사회적 갈등 발생 가능성 존재.
4. 귀국	고용허가제의 효과성	고용허가제에 대해 성공적 정책이라는 평가와 노예제도적 성격이라는 평가가 공존. 이러한 가운데 외국인 노동자가 국내총생산에는 기여했으나, 내국인 고용의 질을 저하시겼다는 실증연구도 존재.

 

 

제5절 결론

 

지난 26년간 전개된 외국인력정책은 중소기업 인력난 해소와 불법체류 근절을 위해 도입된 외국인력정책은 산업연수생제도를 시작으로 크고 작은 변화를 거쳐 고용허가제로 정착되었다. 산업연수생제도의 폐해를 극복하고 도입된 고용허가제 역시 여러 논쟁점을 내포하고 있다. 외국인 노동자 도입단계에서 송출비리와 고용비용, 체류단계에서 사업장 이동제한 문제와 정주화 문제, 그리고 고용허가제의 효과성 문제이다.

외국인력정책에서의 논쟁점은 크게 세가지로 볼 수 있다.

첫째, 개발도상국에서 선진국으로 외국인 노동자 유입 자체에 대한 찬반 논의다. 인력난 해소, 저렴한 값의 상품과 서비스 제고라는 장점과 사회문제 야기, 유입국 경제 체질개선 저해 등의 논쟁점이 있다.

둘째, 인력도입이 불가피하다면 도입 규모에 대한 논의가 있을 수 있다. 현재 경제상황을 고려하여 도입규제를 완화해 고용허가 규모를 확대하는 방안과, 국내 노동자의 실업문제를 고려하여 규제를 강화하고, 내국인 일자리 확보에 주안점을 둘 것인지에 대한 논점이 있다.

셋째, 지속적으로 제기되는 노동자 인권문제와 외국인 노동자 장기체류에서 발생하는 정주화, 범죄발생 등 사회적 문제를 어떻게 해결할 것인지에 대한 논증이 필요하다.

   

 

토의 주제

 

1. 외국인 노동자 유입의 긍정적 측면은 무엇인가?

 

외국인 노동자의 유입은 기업의 인력난 해소와 저임금 효과에 따른 싼값의 상품과 서비스를 제공할 수 있다는 점을 들 수 있다.

 

2. 외국인 노동자 유입의 부정적 측면은 무엇인가?

 

긍정적 측면과 반대로 불법 체류, 범죄 연루 등 각종 문제를 야기한다. 또, 외국인 노동력을 통해 기업의 인력난 해소정책은 경제적 차원에서도 문제점이 있다. 개별 기업의 입장에서 보았을 때는 단기적으로 비용을 절감하는 효과가 있지만 장기적 관점에서 볼 때 혁신을 통한 구조조정을 지연시키고, 나아가 유입국의 경제의 체질개선에 부정적 영향를 미친다. 그렇다고 역량이 부족한 중소기업에 무조건적 혁신을 요구하는 것도 무리이다.

 

3. 우리나라는 고용허가제를 통해 외국 인력을 유입하고 있다. 현재의 경제 상황을

고려할 때 고용허가제에서 규정하는 외국인력 도입의 규모나 방식은 적절한가?

고용허가제에서 규정하는 외국인력 도입 규모와 도입 방식의 적절성 여부는 계량화된 검토와 판단이 필요하다. 여기서는 외국인력 도입 규모와 방식을 결정하는 정책위원회에 대해서 알아본다.

 

⌜외국인근로자의 고용 등에 관한 법률⌟ 제4조에 따르면 외국인력 도입 규모와 방식 등을 결정하기 위해 국무총리 소속으로, 국무조정실장을 위원장으로 20명 이내로 구성되는 “외국인력정책위원회”를 두고, 이 위원회에서 매년 외국인근로자 도입계획을 심의ㆍ의결하여 매년 3월 31일까지 공표하고 있다.

 

4. 우리나라 외국인 노동자의 인권문제에 대한 정책적 대안은 적정한가?

 

외국인 노동자의 귀국 후 한국에 대한 긍정적 이미지를 전파하는 공공외교 행위자로서의 효용적 관점과 인류 보편적 규범의 관점에서 외국인 노동자의 인권침해는 해소되어야 하며 이를 위한 정책적 수단이 필요하다. 그러나 ⌜외국인근로자의 고용 등에 관한 법률⌟에서 제시된 외국인 노동자 인권보장을 위한 정책적 대안은 미흡하다.

외국인 노동자 인권보장을 제도적 근거는 ⌜외국인근로자의 고용 등에 관한 법률⌟에서는 선언적 수준의 제22조(차별 금지) “사용자는 외국인근로자라는 이유로 부당하게 차별하여 처우하여서는 아니 된다”는 조항과 제24조의2(외국인근로자 권익보호협의회) “① 외국인근로자의 권익보호에 관한 사항을 협의하기 위하여 직업안정기관에 관할 구역의 노동자단체와 사용자단체 등이 참여하는 외국인근로자 권익보호협의회를 둘 수 있다.”는 기구 설치에 관한 임의적 수준의 조항이 있다. ⌜외국인근로자의 고용 등에 관한 법률⌟ 안에 외국인노동자에 대한 인권침해 해소 방안이 보다 구체적이고 강하게 규정될 필요가 있다. 아울러 외국인들의 인권문제를 해결 할 수 있는 합리적인 정책적인 대안으로 국제기준에 준한 별도의 ⌜외국인 보호법⌟이 조속히 마련되어야 한다. (강명옥: 1996).

 

정부의 사회보장 적용여부 비교표(1995년 10월 기준)

	한국인노동자	불법외국인노동자	산업연수생
산재보험	적용	1994.2.부터적용	95.3.부터적용
의료보험	적용	미적용	95.3.부터적용
국민연금	적용	미적용	미적용
최저임금	적용	미적용	95.3.부터적용
기타	적용	미적용	미적용

자료: 외국인노동자 보호대책에 관한 연구

* 기타 내용으로는 퇴직금, 사내복지기금, 고용보험 등이다.

 

정부의 사회보장 적용과 관련해서도 고용허가를 얻은 노동자의 경우 산재보험, 의료보험, 최저임금이 보장되나 국민연금은 적용되지 않는다. 의료보험적용 등과 같은 사회보장 문제에 대한 대책으로는 국내 제도에 편입하여 국내인과 동등한 혜택을 받을 수 있도록 해야 한다

 

5. 우리나라 외국인 노동자의 장기체류로 인한 사회적 문제를 완화시키기 위한 정책

은 대안은 무엇인가?

 

외국인 노동자 장기체류로 인한 사회적 문제는 불법체류 노동자 발생, 일자리 잠식에 따른 국내 노동자와의 갈등, 다문화에 문화 갈등, 치안문제 등이 나타날 수 있다. 이러한 문제들에 대한 정책방향은 외국인 노동자에 대해 포용정책을 실시하는 것이다.

“정부는 한국인 노동자들의 고용을 보호하기 위해 체류제한, 사업장 이동제한, 사업주 중심의 계약조건 등의 제약들이 필요하다고 주장하지만, 사실은 내외국인 모두에게 동등한 권리를 보장할 때 모두의 고용, 노동조건을 지킬 수 있다. 우리는 이 제도의 대안으로서 한국인과 동등한 노동권을 보장받고, 가족 동반을 허용하며 이주노동자가 원하는 경우 장기체류도 할 수 있는 비교적 규제가 약한 노동허가제를 요구하고 있다(이주노동자권리지킴이 뉴스레터 1호. 이주공동행동. 2009.11.4.).

고용허가제에 따르면 외국인노동자들은 4년 10개월 동안 국내에서 일할 수 있으며 1년마다 재계약을 맺게 된다. 이후 요건을 충족할 경우 4년 10개월을 더 연장할 수 있다. 그러나 사업장 이전의 자유 제한 등 고용주에게 종속되는 문제점이 있다.

이러한 고용허가제를 보완할 다른 제도적 대안으로 노동허가제가 있다. 독일 등에서 시행하고 있는 제도로 사업장 이전의 자유를 보장하고, 합법적인 노동비자 발급을 통한 노동자 취업이 가능한 제도이다(신혜진: 2003, 경북대신문).

  

 

참고문헌

 

강명옥(1996). 외국인노동자 보호대책에 관한 연구. 숭실대학교 노사관계대학원 석사학위논문.

이주노동자권리지킴이 뉴스레터 1호(2009). 이주공동행동 블로그.

신혜진(2003). 고용허가제와 노동허가제 비교. 경북대신문

법제처 국가법령정보센터 www.law.go.kr/