관료제, 관료제 비판 자료

■ 베버의 관료제에 대한 비판

 

1. 부분적 비판(인간관계론자 및 사회학자들)

1930년대 이후 인간관계론자들과 미국의 사회학자들은 베버의 관료제론이 미처 고려하지 않은 측면에 대하여 부분적인 비판을 하였다. 즉, 관료제의 비공식적 비합리적 측면의 순기능을 강조하고, 관료제의 역기능적 측면을 강조하며, 환경과의 상호작용적 측면을 강조하였다.

 

2. 근본적 비판(발전론자)

1960년대 이후 발전론자들은 관료제가 강조하는 직무의 기계적 집행보다는 곤료제 자체가 국가발전에 주도적 역할을 수행하는 것으로 파악함으로써 베버의 관료제론의 기본내용을 근본적으로 비판하면서 수정 보완하였다. 즉, 합법성보다는 합목적성을 강조하고, 엄격한 법규의 적용보다는 발전을 위한 신축적 적용을 강조하며, 몰주관성보다는 쇄신적 행정인의 가치를 높게 평가하였다.

 

3. 극단적 비판(신행정론자)

1960년대 격동의 시대를 맞이하여 신행정론자들은 전통적인 관료제의 현실부적합성을 지적하고 후기관료제모형, 탈관료제모형으로 대체되어야 함을 주장하였다. 관료제의 종언을 예고하면서 급격한 사회변동에 적응하기 위하여 베니스가 주장한 적응적, 유기적 구조, 이를 보완한 연합적 이념형 등이 그 예이다.

 

4. 시장관점의 비판(공공선택이론, 신공공관리론)

1970년대의 공공선택이론자들은 관료제와 관료가 더이상 최선의 공공서비스 제공자임을 부인하고 시장적 관점에서 다중공공관료제와 같은 새로운 민주적 관료제모형을 제시하였으며, 1980년대 이후 신공공관리론자들은 관료제의 내부규제를 완화하고 자율성을 대폭 확대함으로써 시장주의에 기반을 둔 기업가적 정부를 관료제의 새로운 대안으로 제시하였다.

 

█ 자료출처: 배규철 행정사사무소. 20.06.10.수.

 

 

■ 신행정론 - 기존 관료제에 대한 비판

 

위계점선생님 추천 0 조회 22 19.04.28 17:59 댓글 0

 

{질문]

신행정론에 관한 설명 중 옳은 것으로 '기존의 정부관료제가 보편이익보다는 특수 이익의 추구에 이바지했다고 비판하였다.'가 제시되어있습니다. 여기서 말하는 특수이익의 의미가 무엇인지 궁금합니다. 신행정론 자체가 특수이익 추구로 비판받는다는 점에서의 의미와 어떻게 다른 것인지 설명주시면 감사하겠습니다^^

 

[답변]

안녕하세요?

 

신행정론은 후기행태주의에 바탕을 둔 이론으로서 기존의 행태주의를 비판합니다.

 

알파행정학 기본서에 보면 행태주의에 대한 비판의 내용에 다음과 같은 내용이 들어 있습니다.

 

3. 경험적 보수주의 경향 및 어용학설(御用學說)z

 

인간 행태에 대한 과거의 규칙성을 그대로 받아들임으로써 현상을 유지하는 이론의 보수성을 면하기 어렵다.

 

행태론은 가치중립성을 강조하기 때문에 보수주의 및 엘리트주의(선량주의)에 빠지기 쉽다. 이는 강자와 약자가 싸울 때 중립을 지킴으로써 실질적으로는 강자의 편을 들게 된다는 것을 의미한다. 따라서 사회를 개혁하려는 의지와 멀어진다.

 

지식인은 사회문제를 해결하는 데 자신의 지식을 적극적으로 활용하여야 하나, 행태주의는 지식의 이러한 역할을 부정적으로 본다. 이로 인해 행태주의는 사소한 문제에만 관심을 집중시키고 급박한 사회문제의 해결을 소홀히 한다는 비판을 받는다.

 

질문하신 내용에 있는 '기존의 정부관료제가 보편이익보다는 특수 이익의 추구에 이바지했다고 비판하였다.'라는 내용도 같은 맥락에서 보시면 됩니다. 즉, 기존의 정치행정이원론과 정치적 중립성에 기반을 둔 정부관료제는 행정이 추구해야 할 가치나 목표를 주어진 것으로 보면서, 주어진 목표를 달성하기 위한 최선을 수단을 선택하고 집행하는데 초점을 두는데, 이러한 관점으로 인해 힘이 강한 기득권 세력에 봉사한다는 비판을 받게 됩니다.

 

즐거운 마음으로 열공하십시오.

 

█ 자료출처: 알파행정학 위계점 선생님. 20.06.10.수.

 

 

█ 정치행정 이원론 정치행정 일원론

 

정치·행정 이원론이란 말 그대로 의사를 결정하는 정치 영역과 결정된 의사를 집행하는 행정 영역이 구분되어있다는 뜻.

 

정치·행정 이원론의 등장 배경은 바로 엽관주의 폐해 때문. 엽관주의는 전리품을 뜻하는 단어에서 유래, 전쟁의 승자가 모든 것을 독식한다는 의미로 선거에서 승리한 당파가 관직을 독차지하거나, 혈연, 개인적 충성도 등에 따라 관직을 차지하게 하는 것을 지칭한다.

 

정치·행정 일원론이란 결정된 의사를 집행하던 행정 영역이 의사를 결정하는 정치 영역에서 주도적인 역할을 하는 것. 즉, 행정이 의사결정도 하고 집행까지 하는 것. 따라서 정치와 행정의 구분이 모호.

 

관료제 비판은 정치행정 이원론의 결과 행정작용이 기득권 세력에 봉사한다는 비판 직면

 

 

■ 관료제

 

관료제란 특권적 인간의 집단인 관료를 통해서 지배가 행하여지는 중앙집권국가에 생기는 특정의 행동양식과 의식상태를 가리킨다. 이것은 국가조직뿐만 아니라 조건이 구비된 곳에서는 정당·노동조합·기업·학교 등의 대규모의 조직에서도 볼 수 있다.[1] 관료제는 비밀주의, 번문욕례(繁文縟禮), 선례답습, 획일주의, 법규만능, 창의의 결여, 직위이용, 오만 등의 권위주의적 부작용이 유발할 수도 있으며, 이것을 '관료주의' 현상이라고 한다.

 

회사에서 말하는 관료제는 각 부서마다 엄격하게 역할이 분리되고 이들이 유기적으로 연결되어 경제적 이윤이라는 목적을 효율적으로 달성하는 것을 의미한다. 관료제는 산업화 이후 대규모화된 조직을 효율적으로 운영하기 위해 등장한 사회 조직 운영 방식 중 하나인데 근대 이후 거의 대부분의 사회 조직이 관료제라고 해도 과언이 아닐 만큼 관료제는 보편적인 사회 조직이라고 할 수 있다.[2]

 

█ 특징

 

여러 정당·시민단체 및 개인기업, 노동조합, 사회 복지 단체, 비정부 조직(NGO)등의 민간 단체에서 쉽게 찾아볼 수 있는 위계 구조를 가진 체제이다. 기본적인 특징으로서는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.

•관료제의 어원은 일본이며, 그 한자식 표현도 일본어이다. 일본 경제의 폭발적 성장기에 그 뿌리를 두고 있다. 현대 한국 사회에서 도입된 정치, 경제, 사회적 조직의 모습은 일본의 관료제 문화이다. 일본과 같은 형식의 관료제가 도입된 것은 70년대 초반 부터 일본경제의 고속성장을 목격하면서 그것을 그대로 벤치마크한 것에 기인한다.

•관료제의 기본 틀을 정의할 수 있게 한 것은 일본의 근현대사와 고속성장기에 그 뿌리를 두고 있다.

•규정된 절차를 글자 그대로 따를 것을 강요하는 시스템 하에서 지나치게 시간을 소요하여 원활한 업무수행 및 의사결정을 방해하는 공식화된 규칙을 강제하는 현상이 나타난다. 이것을 '레드 테이프'(Red Tape)라고 한다.

•상의하달의 지휘 명령 계통을 가지고 피라미드의 형태로 서열화 되어있다. 위계에 있는 사람은 의사결정의 폭이 넓고 책임성도 크며, 위계에 아래에 있는 사람들을 통제하고 관리한다.

•일정한 자격·자질을 가진 사람을 채용하고, 조직에 대한 공헌도에 따라 지위, 보상이 주어진다.

•직무가 전문적으로 분화되어 각 부문이 협력해 조직을 운영해 나가는 분업의 형태를 취한다.

•연공서열주의를 중시한다. 나이나 경력 등을 우선으로 고려하여 보수나 승진 등이 차등적으로 이루어지는 것을 의미한다.

•할거주의 및 부서이기주의가 발생한다. 자기 소속기관, 국, 과만을 생각하고 타 기관이나 국, 과에 대해서는 전혀 고려하지 않으려는 현상이다. 극심한 비효율과 책임전가로 이어진다.

•파벌주의가 발생하기도 한다. 즉, 관료제의 직위가 실무보다는 집단의 이기심을 위해 기능한다. 검증된 책임유무보다는 집단의 주도권을 중시하는 풍조이다. 특정한 직위를 중심으로 다양한 세력이 연대하며 파벌이 형성된다. 집단을 이루어 개인의 정당한 권한을 억압하고 직위를 초법적으로 악용하게 된다. 집단력으로 검증된 책임유무를 초월하기 때문에 폭력성을 띄기도 한다. 할거주의의 확장선으로 그와 다른 점은 책임전가를 훨씬 뛰어넘어 이기적이되 연대를 통한 조직적인 집단행동이 특징이다.

•상급자에게는 인사를 잘하나 하급자에게는 명령을 잘한다-상명하복, 위치가 바뀌면 안하무인.

•복지부동현상으로 관료들이 실무에 적극적으로 나서는 것이 아니라, 딱 상부에서 지시받은 만큼만 일하려는 것을 의미한다. 관료제 하에서는 책임소재가 명확하여 신상필벌이 확실하다는 장점이 이렇게 책임분배의 비효율 등 단점으로도 작용한다. 관료제의 무사안일주의의 한 사례이다.

•어떤 프로그램이나 프로젝트가 궁극적으로 지향하는 가치를 망각하고 관료제적 형식이라는 수단이 최종적 목표를 대치해 버리는 현상으로 '형식주의'가 나타난다. 인간관계에서의 이익 및 연공서열을 중심으로 다양한 형태의 착취나 행정적 낭비가 이루어지며, 전시행정이 대표적인 예이다.

•관료제 문화가 일본에서 창시된 것은 일본의 절대유일 천황체제 아래 형성된 조직적, 집단적 단체행동 질서를 엄격하게 준수하도록 강요한 집단적규율문화와 큰 연관성을 갖고 있다.

•현재 대한민국 사회에 유지되고 있는 관료제는 일본의 그것에 비하면, 걸음마라고 할 수 있을 정도로 위계 질서의 강도는 낮다. 현재 일본 사회에 정치, 경제, 사회적으로 폭넓게 유지되고 있는 관료문화는 대한민국에서 경험한 그 어떠한 관료제의 형태보다도, 혹독할 정도로 보수적인 문화를 유지하고 있다.

 

█ 이론가들

 

○ 칼 마르크스

칼 마르크스는 1843년에 출판된 그의 이론인 “헤겔의 법철학 비판”에서 관료제의 역할과 기능에 대해 설명하였다. 헤겔은 “관료제” 라는 용어를 사용하지는 않았지만 전문 관료의 역할을 긍정적으로 보았다. 반면 마르크스는 관료제를 부정적으로 보았다. 그는 정부의 관료제와 민간 기업의 관료제를 비슷한 축으로 보았다. 마르크스는 기업의 관료제와 정부의 관료제가 상반되는 것처럼 보이지만, 이 둘은 존재하기 위해 상호의존한다고 주장하였다.

 

○ 존 스튜어트 밀

1860년대 정치학자 존 스튜어트 밀은 성공적인 군주제는 관료제의 구축에 달렸으며 중국과 러시아 그리고 유럽 여러 나라의 사례를 근거로 제시하였다. 밀은 관료제를 대의 민주주의와는 분리된 별개의 형태로 언급했다. 관료제의 장점은 업무 처리과정에서의 경험의 축적이라고 주장하였다. 밀은 관료제를 선출직보다는 임명직을 선호하는 특징을 통해 대의제 정부와 비교되는 또 하나의 지배 형태로 보았다. 밀은 관료제는 결국 '창의성'을 제한하고, 소수의 권력자들에 의해 주도될 위험이 있다고 주장하였다.

 

○ 막스 베버

독일의 사회학자 막스 베버(1864-1920)는 “관료제의 본질과 발달”이라는 논문에서 공공 행정과 정부, 기업의 다양한 형태를 설명하였다.[3] 베버는 처음으로 관료제를 연구하고 관료제라는 용어를 첫 사용한 사람이다. 현대의 행정학 연구는 결국 베버로 거슬러 올라가게 된다. 베버는 가장 효율적이고 합리적인 조직으로서 관료제의 열쇠는 합리적이고 합법적인 권한에 있으며 이는 서구 사회의 합리성이 자리 잡을 수 있었던 핵심 과정으로 보았다. 베버는 관료제의 숭배자는 아니지만 관료제는 인간이 만든 조직 중에서 가장 효율적이고 합리적인 것이며 현대 사회에 필수적인 것이라고 주장하였다.[4]

 

“관료제란 지식으로 통치하는 것을 의미한다.”

 

베버는 관료제 출현의 전제 조건으로 통치되는 공간의 확장과 인구의 성장, 점점 복잡해져 가는 행정 업무, 효율성이 필요한 화폐 통화 시스템의 구축을 제시하였다. 교통 통신 기술의 발전은 행정을 최대한 효율적으로 만들지만 한편으로 대중은 보다 민주적이고 합리적인 결과를 요구한다. 베버가 말한 전형적인 관료제의 특징으로는 위계의 서열화, 권한의 명확화, 문서로 정의된 법규에 따른 과업 수행, 전문성을 지닌 관료, 개인이 아닌 조직에 의해 검증된 경력 관리 등을 들 수 있다.

 

베버는 관료의 권한에 따라 공공 관료제와 민간 관료제에 대해 설명하였다. 권한은 다음과 같이 다양한 규칙과 법률, 조례 등으로 규정된다.[5]

•과업의 엄격한 구분

•권한이 법규로 명확하게 제한되고 구분되는 환경에서의 지휘권

•전문성을 지닌 관료에 의해 이루어지는 과업의 균형적이고 안정적인 처리

 

베버는 관료제를 가장 효율적인 조직으로 보았다. 그러면서도 동시에 관료제는 합리성을 기반으로 개인을 통제하여 서서히 영혼이 없는 삭막한 철창에 가두어 버리는 시스템이 될 수도 있다고 보았다.

 

█ 문제점

 

º쌓여 있는 업무 서류들. 경제성을 목표로 한 관료제가 오히려 비능률을 유발할 수 있다.

•개인의 창의성과 자율성을 발휘할 기회를 주지 않고, 인간을 수단화하는 인간 소외 현상을 유발한다.

•규약과 절차에 따른 일처리 방식으로 인해 목적 전치 현상을 초래한다. 목적 달성을 위해 만들어 놓은 절차가 오히려 목적 달성을 방해하는 현상을 유발해 업무의 효율성을 떨어뜨리는 것이다.

•시간과 비용의 낭비를 가져오며, 개인의 창의성과 자율성을 악화시켜 결과적으로 업무의 효율성을 떨어뜨릴 수 있다.

 

그리고 빠른 사회 변동에 적응하지 못하는 경직성 문제를 초래하기도 한다.

 

█ 자료출처: 위키백과. 20.06.10.수.