지방자치 20년! 서울은 비만으로 터지고 지방은 말라 죽고.......

 

 

 

지방자치 부활 20주년 자치분권포럼에서 자치분권운동의 산역사 충북대 강형기교수님과...

 

오늘 오후 2시부터 5시까지 수원의 이비스엠베서더호텔에서 지방자치부활 20주년을 되돌아보고 지방자치가 나아갈 방향을 모색하는 선언과 포럼이 열렸습니다. 염태영수원시장을 비롯하여 많은 기초단체장과 광역`기초의회 의원이 참여하여 진지한 토론을 벌렸습니다. 지방을 살기좋게 하자는 지방자치가 성년이 되었음에도 지방은 여전히 배고프고, 중앙과 서울은 비만입니다.

 

이제 지방자치의 방향은 분권입니다. 지방에 더 많은 권한과 세원이 있어야 합니다. 

 

개미는 자기 체중의 40배나 되는 무거운 짐을 운반할 수가 있고, 체중의 30배나 되는 물건을 들어 올린다고 합니다. 개미의 무서운 괴력은 어디에서 나오는 것일까요? 두다리로 걷는 인간은 한쪽 다리로 지탱하고 서지만 개미는 여섯다리에 힘을 분산시키기 때문입니다. 한 나라의 정치와 경제, 문화도 마찬가지입니다. 그것이 다차원적으로 구성되어 있으면 그만큼 다양한 경쟁력과 안정적인 구조를 취하게 됩니다. 지금 한국사회는 중앙정부라는 외다리로 안간힘을 쓰며 버티고 있는 사회입니다.

 

아래는 오늘 포럼에서 발표한 토론문 전문입니다.

 

 

성숙한 지방자치와 분권의 시대를 향한

          선언 및 포럼 토론문             

 

 

 

 

 성숙한 지방자치와 분권을 위한 지방의회의 역할   

 

'11.7.7.14:00

이비스엠베서더호텔

전남도의원 강 성 휘

  

 

지방에서 자치를 생각한다

제가 살고 있는 전남은 인구가 지속적으로 심각하게 줄어들고 있습니다. 1970년에 330만 명이었던 인구가 2011년 6월 현재 193만 명에 불과하고, 주민등록상 불명자를 제외하면 실제로는 180만 명대로 주저 앉았습니다. 

현재의 추세대로라면 2030년 전남의 인구는 125만명으로 예측되고 있습니다. 획기적 전환이 없는 한 인구 붕괴의 악몽은 현실이 될 것입니다.

게다가 전남은 16개 광역지방자치단체 중 첫 번째로 노인인구가 20%를 넘어선 초고령사회로 진입하였습니다. 2010년에 전남에 전입한 인구는 27,000명인데 전출한 인구는 30,000명입니다. 문제는 전입인구의 연령층보다 전출인구의 연령층에 20대가 훨씬 많다는 점입니다.

왜 이런 일이 났을까요. 이러한 현상은 전남만이 유일하다거나 특수한 현상만은 아닐 것입니다. 수도권에서 떨어질수록 유사한 지역들이 있을 것입니다. 

결국 권한과 경제력의 집중 때문이지 않겠습니까? 서울과 수도권 중심의 중앙집중적 정치·경제체제로 인해 한쪽은 비만으로 불어 터지고 한쪽은 굶어 죽어가는 꼴입니다.

1991년 지방자치를 부활시킨 가장 핵심적인 목표중 하나는 지방에 사는 사람도 기펴고 살 수 있도록 하는 것이었다고 생각합니다. 그런데 현실은 그렇지 않았다는 것을 전남의 인구감소에서 어렵지 않게 확인할 수 있습니다.

이런 상황에서 지방자치가 부활한지 20년을 맞이하고 있습니다.  

"공무원은 의원만 없으면 해먹을만하고, 의원은 선거만 없으면 해먹을만하다"

저는 1998년 목포시의원을 시작하여 3선을 거쳐 현재 전남도의원으로 일하고 있는데 사실 처음 지방의회에 들어 갈 때는 지방자치단체의 일에 대해 전혀 모르고 있었다고 해도 과언이 아니었습니다.

세차례의 기초의원을 거치면서 행정에 대해 구체적으로 알게 되고 또 그러다보니 더 적극적으로 지역을 생각하게 되었습니다.

“공무원은 의원만 없으면 해먹을만하고, 의원은 선거만 없으면 해먹을만하다”는 얘기를 뒷풀이 자리에서 농담삼아 하곤 합니다. 그런데 이 말을 할 때마다 듣는 사람이 공무원이건 일반 시민이건 간에 모두 공감을 합니다.

귀찮고 싫은 존재로서의 지방의원도 있겠지만 어느 정도 공직사회에 긴장감을 불어 넣는 견제와 감시의 주체로서 지방의회가 기능을 하고 있기 때문에 공감을 얻는다고 생각합니다. 

저도 지방자치가 없었다면 권위적으로 느껴지는 공무원들의 모습이 과연 얼마나 바뀌었을까 생각한 적이 많습니다. 

일반 주민은 대체적으로 행정기관에 들어가면 작아지는 느낌을 받는다고 합니다. 저도 그랬습니다. 선거운동 기간중 “가까이에 두고 쓰기 좋은 일꾼하나 장만하십시오. 제가 바로 그 일꾼입니다”라며 주민들을 만났습니다.

지방자치의 한 축인 지방의회 의원들이 한 일 중에 잘한 일이 있다면 대표적으로 행정과 주민의 거리를 단축시킨 점이라고 생각합니다. 이른바 가까이에 두고 쓰기 좋은 지방의원의 주민접촉과 대변기능의 강화가 지방자치의 기대효과를 더욱 확대하는데 기여했다고 감히 자부합니다.

지방의원들의 활동과정에서 공무원들만의 전유물로 여겨졌던 정보와 업무에 대해 주민이 보다 쉽게 접근할 수 있게 되었고, 결과적으로 행정서비스와 투명성도 강화되었습니다.

특히 친절도의 개선은 모든 지자체들이 경쟁적으로 노력하고 있습니다. 단순히 지방의회 때문에 그런 것이 아니라 할지 모르겠습니다만 주민이 제일인 지방자치의 시행에 따른 성과인 것은 확실합니다. 

지방자치단체마다 주민들이 참여하는 각종 위원회들이 수십개씩 있는데 형식에 머물러 있던 많은 위원회와 기구들이 실질적인 역할을 하는 데로 변화되고 있습니다. 집행부에서 시행하는 수많은 단체와 기구들을 통해서 주민의 다양한 목소리가 정책결정에 반영되는 소통의 혁신이 일어나고 있습니다.   

과거 중앙에서 까라면 까고, 시키면 시키는 대로, 주면 주는 대로 하던 일방통행식, 하향식 행정에서 지역 실정을 생각하는 정책결정과 상향식 소통구조의 강화는 주민들의 권리의식과 민주의식의 발전으로 나타나고 있습니다.

무엇보다 지역의 운명을 지역민이 주체가 되어 개척해야 한다는 의식과 이에 기초한 사업과 정책의 실행이 가시화되고 있습니다.     

"염불은 뒷전이고 잿밥에만 눈독 들인다"

지방의원을 하면서 주민들에게 참 죄송한 점은 활동을 열심히 한다고 해도 지방의원의 활동에 대한 주민들의 만족도가 낮다는 점입니다. 왜 그럴까요?

주민과 소통하는 의회, 견제와 감시에 충실한 의회, 연구하는 의회 등을 모토로 내걸고 전국 244개 기초·광역의회 전체가 최선을 다하고 있음에도 단체장에 비해 만족도는 늘 낮습니다. 심지어 “의회가 뭣땜에 필요하냐?” 며 없애자는 이도 있습니다.

지방자치의 제도적 한계, 의식의 미성숙 등 구조적인 측면의 문제도 있지만 주로 지방의회에 참여하고 있는 의원들의 행태를 보고 주민들의 평가가 나오기 때문이라고 생각합니다.

단체장과 지방의회 다수당이 같은 정당의 소속이다 보니 정책결정 과정에서 이리저리 단체장의 의도에 손을 들어주는 경우가 있습니다.  저도 정당에 속해 있다보니 그런 때가 있습니다. “거수기”라고 손가락질 받을 때가 있습니다. 참 창피합니다. 

수억, 수십억이 들어가는 각종 공사와 사업에 대한 정보가 빠르고, 공무원에 대해 영향력을 행사할 수 있는 위치에 있다보니 청탁과 이권의 유혹에서 자유로울 수가 없습니다.

속담에 “염불은 뒷전이고 잿밥에만 눈독 들인다”는 말이 있는데 전국 244개 지방의회에 광역·기초의원이 3,731명이나 되는데 이 중에서 어찌 잿밥에만 관심을 가진 사람이 없겠습니까? 늘 그렇지는 않지만 욕설, 주먹질, 이권놀음 등으로 의회가 질타를 받는 것에 대해 지방의회의 한 일원으로서 죄송스럽게 생각합니다. 

제가 속한 전남도의회만 하더라도 정원이 62명인데 이중 무려 8명이 선거법 위반 등으로 재판중에 있거나 의원직을 상실하였습니다. 이러다 보니 신뢰가 쌓이기 보다 실망이 누적되기도 합니다.  

지역의 이익을 대변한다면서 때로는 수백억, 수천억이 드는 국책사업에 대해서는 타당성이나 합리성을 따지기에 앞서 우선 우리 쪽으로 주라고 목소리부터 높이는 지역이기주에 편승하기도 합니다. 

성숙한 지방자치를 위한 지방의회의 역할 제고방안

우리나라는 기관대립형 의회제도로서 의회에 의결기능, 감시·견제 기능이 부여되어 있는데 현재 우리나라 지방정치의 구조상 감시와 견제기능에 많은 한계가 있습니다. 

그렇다고 해서 감시·견제기능의 미흡을 구조 탓으로만 돌리는 것도 문제가 있습니다. 지방의원 개개인에 요구되는 높은 도덕성과 책임성, 전문성을 높이기 위해 스스로도 중단없는 노력이 필요하다고 봅니다. 주민과의 소통도 지방자치를 한단계 끌어 올리는 중요한 요소라고 생각합니다. 불통으론 지역의 변화를 이끌어 낼 수가 없기 때문입니다.

아울러 현재의 지방의회의 역할을 높이기 위해서 제도적으로 시급히 개선해야 될 점도 있습니다.

지방의회가 부활될 때부터 일관되게 지적되고, 강조되어 온 주제인  의회사무국의 인사권 독립과 의원보좌관제 도입의 문제입니다.

이 두가지 사항은 현재 광역의회 의장단 모임인 전국시·도의회의장협의회에서 지원하고, 경기도의회에서 이에 관해 지난달 30일 대법원에 위헌법률심판제청을 해놓은 상태입니다.

이중 의회 사무기구의 인사권 독립에 관해서는 지방자치법 제91조 제2항 “지방의회 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다”는 규정이 헌법에서 규정한 권력분립의 원칙에 어긋난다는 점과, 

헌법기관으로서 지방의회의 인사권 독립은 그 조직의 독립성 여부를 좌우하는 징표이고, 인사권은 그 기관의 장의 고유한 권한으로서 우리나라의 많은 헌법기관 중에 지방의회만이 단체장의 인사권 독점으로 자주성과 독립성이 침해되고 있으므로 성숙한 지방자치를 위해서 반드시 인사권 독립은 이뤄져야 한다는 내용입니다.  

아울러 의정보좌관제의 경우 지방분권의 확대가 집행기관의 권한이 지속적으로 강화되고, 지방의회의 심의대상 또한 증가되고 있는 점을 감안하여 광역의회 의원 1인당 5급 상당 별정직 또는 계약직 보좌관 1명씩 배치하자는 것으로 보좌관은 당해 지방의원의 임명 요청으로 당해 지방의회 의장이 임명하자는 내용입니다.

이는 유급제의 성과와 전문위원 확대운영 결과분석 및 국민적 공감대가 형성된 후 추진하는 것이 바람직하다는 행안부의 입장으로 지금까지 추진되지 못하고 있습니다. 이에 관한 최종 결정이 법원에 넘겨져 있지만 중앙정치권과 행안부가 진정으로 지방을 생각했다면 진작 이뤄졌을 일이라고 봅니다.

지방의회의 역할을 강화하기 위해 많은 제도적 개선 과제들이 있겠습니다만 최근 문제들이 지적되고 있는 지방공기업 사장 등의 임용시 인사청문회를 도입하여 운영하는 것도 절실히 필요합니다.

시·도 부단체장 및 지방공사, 공단, 출자·출연기관의 장 등에 대해 인사청문회를 실시한다면 추천단계에서부터 단체장의 일방적인 임용의 폐혜를 막을 수 있을 것입니다. 이를 위해서는 지방공기업법 등 관련 법률의 개정이 있어야 합니다. 

아울러 지자체의 부채 뿐만 아니라 지방공기업의 채무도 어찌보면 사실상의 지자체 채무 성격이 있는 만큼 지방채 발행시에만 지방의회의 동의를 얻을 것이 아니라 지자체가 설립한 공사의 공사채 발행시에도 지방의회의 동의를 얻도록 할 필요성도 있습니다. 

현재 국가사무는 73%에 이르고 지방사무는 27%에 불과한 실정으로 지방사무에 비해 국가사무의 비율이 압도적으로 높으며, 국세와 지방세의 비율도 78%대 22%로 지방자치는 2할자치라 해도 과언이 아닙니다.

이러한 속에서 지방에 재원과 권한을 나누는 작업이 절대적으로 필요하며, 동시에 지방의회의 기능과 역할도 높아질 수 있도록 제도적인 개선과 보완이 필수적으로 병행되어야 합니다. 

  

지방의회와 지방분권운동

  

이제 마지막 얘기를 하겠습니다.

 

오늘 토론의 첫머리에 얘기했던 전남의 인구감소와 관련한 문제의 근본적인 해답은 다름 아닌 분권에 있다고 봅니다.

지방에 권한과 재정이 있다면 인구의 감소와 유출은 인구의 증가와 유입으로 바뀌게 될 것이라 생각합니다. 인구의 감소를 막기 위해서 기초 지자체들이 경쟁적으로 출산장려금을 지급하고, 일자리 창출을 위해서 노력을 집중하지만 결과는 큰 효과를 보지 못하고 있습니다. 나열식의 ”단방약 처방들로 큰 병을 치료하기 어렵다”는 말이 옳다고 여겨집니다.

이명박 정부에서도 100대 국정과제 가운데 ‘지방분권의 확대‘를 중심과제로 선정하여 추진해 오고 있습니다만 그 성과가 매우 미흡하다고 평가받고 있습니다.  이 사실은 이명박정부의 지방이양사업 현황을 보면 명확히 알 수 있습니다. 국민의 정부는 지방이양대상 사무 612건을 확정하여 610건(99.7%)을 이양하였고, 참여정부는 902건의 지방이양 사무를 확정한 후 831건(88.2%)을 이양하였으나 이명박 정부는 지난달 6월까지 1,265건의 이양대상 사무를 결정하고 겨우 36건(2.7%)을 이양한데 그치고 있습니다.   

이러한 상황에서 작년 10월 전국시·도지사협의회에서 ‘선진 지방분권국가 실현을 위한 전국시·도지사 공동성명서’를 채택하고 ‘지방분권 10대 과제’를 정부에 건의하였습니다.

전국시·도의회의장협의회에서도 지방의회가 중심이 되어 지역주민과 시민단체, 전문가 등과 지방분권의 의지를 결집하여 지방분권운동을 재점화시켜 나가고자 노력하고 있습니다.

올 3월 의장협의회의 결의로 16개 광역의회별로 '지방분권특별위원회‘를 구성하여 활동을 전개하기로 결의하고, 기초의회 및 지방분권운동을 펼치고 있는 시민사회단체들과 연대하여 실질적인 지방분권운동을 추진하고자 준비하고 있습니다. 

  

현재 부산광역시의회에서 먼저 지방분권특위를 결성하였고 순차적으로 광역의회별로 구성될 것으로 생각합니다. 아울러 각종 토론회와 캠페인, 집회 등의 지방분권을 촉구하는 각종 활동들을 진행할 것입니다.

분권 문제를 두고 지방의회가 뒷짐지고 있지는 않을 것입니다. 

  

기관위임사무의 폐지와 권한의 지방이양, 지방재정제도의 개혁, 사회복지재정의 우선적 이양, 교육자치제의 개선, 자치경찰제의 도입, 특별지방행정기관의 기능 이관, 자치입법권의 강화, 지방의회 조직·인사권 독립, 효율적 지방행정체재의 개편, 헌법 등 지방분권관련 법제의 정비등이 일전에 시·도시지사협의회 및 시·도의회의장협의회에서 채택한 지방분권 10대 정책과제의 내용입니다.

그리고 이러한 내용은 오늘 채택하고자 하는 ‘대한민국 지방자치 20주년 기념 지방자치와 분권 실현을 위한 선언’의 내용과 궤를 같이 하고 있습니다.

그러므로 이러한 내용을 가지고 광역의회 차원에서도 살기 좋은 지방, 생명력 넘치는 지방분권을 위해 보다 적극적으로 행동하고 참여할 것이라는 점을 말씀드립니다.

고맙습니다.